กรณีศาลอาญาระหว่างประเทศ หรือ ICC

เมื่อเข้าสู่เดือนพฤษภาคมเมื่อไร เรามักได้ยินการสนทนาพูดคุยเรื่องศาลอาญาระหว่างประเทศอยู่บ่อยๆ เพราะเชื่อมโยงกับเหตุการณ์สลายการชุมนุมเมื่อเดือนพฤษภาคม 2553 และรัฐประหาร 22 พฤษภาคม 2557

ปีนี้ ซึ่งตรงกับปีครบรอบ 20 ปีของศาลอาญาระหว่างประเทศพอดี ก็มีการพูดคุยว่าเมื่อไรประเทศไทยจะให้สัตยาบันธรรมนูญกรุงโรมว่าด้วยศาลอาญาระหว่างประเทศเสียที

เมื่อ 10 ปีก่อน ผมได้ไปร่วมงานเสวนาเรื่องศาลอาญาระหว่างประเทศที่คณะกรรมาธิการการต่างประเทศจัดขึ้นที่มหาวิทยาลัยขอนแก่น

ผมได้อธิบายช่องทางการเสนอคำร้องและเงื่อนไขการรับคำร้องไว้ทั้งหมด จึงขอนำมาลงไว้ที่นี้อีกครั้ง

ผมเห็นความสำคัญของศาลอาญาระหว่างประเทศ และรณรงค์ให้รัฐบาลไทยให้สัตยาบันเรื่องนี้มาโดยตลอด จนกระทั่งก่อตั้งพรรคอนาคตใหม่ ผมในฐานะผู้รับผิดชอบนโยบายประชาธิปไตยและสิทธิมนุษยชน ก็ได้ยืนยันว่าหากพรรคอนาคตใหม่เป็นรัฐบาล เราจะให้สัตยาบันธรรมนูญกรุงโรมว่าด้วยศาลอาญาระหว่างประเทศทันที พร้อมกับทำคำประกาศฝ่ายเดียวรับเขตอำนาจศาลย้อนไปถึงเหตุการณ์ละเมิดสิทธิมนุษยชนอย่างรุนแรงในประเทศไทยด้วย

ผมหวังเป็นอย่างยิ่งว่าในการเลือกตั้ง ส.ส.ครั้งหน้า พรรคการเมืองจะมีนโยบายเรื่องนี้อย่างชัดเจน

ศาลอาญาระหว่างประเทศ

ก่อนที่ผมจะเข้าเนื้อหา อาจจะต้องเรียนท่านก่อนว่า ผมเข้าใจดีว่าหลายท่านมาฟังอภิปราย เพราะต้องการทราบในกรณีคุณอภิสิทธิ์และคุณสุเทพที่สั่งการสลายการชุมนุมจนคนเสื้อแดงบาดเจ็บและเสียชีวิตจำนวนมากนั้น จะถูกดำเนินคดีในศาลอาญาระหว่างประเทศได้หรือไม่ ซึ่งกรณีนี้ทำให้คนเสื้อแดงเริ่มสนใจเรื่องศาลอาญาระหว่างประเทศมากขึ้น แต่ผมอยากให้ท่านช่วยกันรณรงค์เรื่องศาลอาญาระหว่างประเทศโดยให้พ้นไปจากกรอบของคนเสื้อแดง ศาลอาญาระหว่างประเทศเป็นศาลสำคัญ เป็นกลไกที่ช่วยปกป้องบุคคลให้พ้นไปจากการก่ออาชญากรรมร้ายแรงจากบรรดาเจ้าหน้าที่รัฐ และติดตามดำเนินคดีผู้กระทำความผิด โดยแม้จะมีการนิรโทษกรรมโดยก็ไม่อาจช่วยทำให้ผู้กระทำความผิดพ้นผิดไปได้ ดังนั้น วาระเรื่องการให้สัตยาบันธรรมนูญกรุงโรมว่าด้วยศาลอาญาระหว่างประเทศจึงควรต้องเป็นเรื่องของทุกๆ คน และเป็นประโยชน์ต่อประเทศ

หากพิจารณาทางประวัติศาสตร์ มนุษยชาติได้เผชิญความเลวร้าย การทารุณกรรม การเข่นฆ่าอย่างโหดเหี้ยม เกิดสงครามและการฆ่าล้างเผ่าพันธุ์หลายครั้งในหลายภูมิภาค หลังสงครามโลกครั้งที่สองสิ้นสุดลง มีการตั้งศาลพิเศษขึ้นที่เมืองนูเรมเบิร์ก (Nuremberg) นำบุคคลผู้กระทำความผิดมาขึ้นศาลนี้ ที่ญี่ปุ่นก็เช่นกัน มีศาลพิเศษเพื่อทำหน้าที่พิจารณากรณีมหาสงครามเอเชียบูรพา ศาลพิเศษเฉพาะกรณียังเกิดขึ้นอีกหลายที่ เช่น อดีตยูโกสลาเวีย รวันดา เป็นต้น ต่อมา เห็นกันว่าการตั้งศาลพิเศษเฉพาะกรณีนั้นไม่เหมาะสม ประเทศมหาอำนาจหรือประเทศผู้ชนะสงคราม ก็อาจเข้ามาแทรกแซงตั้งศาลเฉพาะรายกรณีได้ ในขณะเดียวกัน บรรดาประเทศมหาอำนาจที่อาจมีส่วนร่วมในการก่ออาชญากรรมระหว่างประเทศ ก็มักจะรอดพ้นจากการพิจารณาคดีเหล่านี้เสมอ จึงคิดกันว่าควรต้องมีศาลระหว่างประเทศเพื่อพิจารณาคดีอาญาระหว่างประเทศ โดยให้เป็นศาลถาวรและอิสระ เกิดจากความร่วมมือและตกลงกันระหว่างรัฐสมาชิก ใช้กับรัฐสมาชิกทั้งหมด ใช้กับทุกกรณีที่เข้าองค์ประกอบความผิดอาญาระหว่างประเทศ นี่คือที่มาของธรรมนูญกรุงโรม 2002 ที่จัดตั้งศาลอาญาระหว่างประเทศขึ้น ตั้งอยู่ที่กรุงเฮก เนเธอร์แลนด์

ศาลอาญาระหว่างประเทศมีลักษณะแตกต่างจากศาลระหว่างประเทศอื่นๆ คือ เป็นศาลที่มุ่งเน้นไปที่ตัวบุคคลผู้กระทำความผิด ไม่ใช่ตัวรัฐ กรณีนี้แตกต่างจากศาลยุติธรรมระหว่างประเทศที่เป็นข้อพิพาทระหว่างรัฐกับรัฐ แต่ศาลอาญาระหว่างประเทศจะพิจารณาลงโทษอาญาต่อตัวบุคคลผู้กระทำความผิด

ศาลอาญาระหว่างประเทศเป็นศาลเสริม หลักกฎหมายระหว่างประเทศจะต้องเคารพอำนาจอธิปไตยของแต่ละรัฐ ถ้ารัฐไหนไม่สมัครใจเข้ามาอยู่ในศาลอาญาระหว่างประเทศ ก็ไปบังคับไม่ได้ และศาลอาญาระหว่างประเทศไม่อาจเข้าแทรกแซงคดีที่รัฐภายในดำเนินการอยู่ได้ ต้องรอให้กระบวนการยุติธรรมภายในดำเนินการให้เสร็จก่อน หรือกระบวนการยุติธรรมภายในนั้นไม่ประสงค์ดำเนินคดีหรือไร้ความสามารถในการดำเนินคดี

การรับคดีของศาลอาญาระหว่างประเทศ มีเงื่อนไข 4 ข้อ ได้แก่ เขตอำนาจ ความเป็นศาลเสริม ความร้ายแรงของความผิด และหลักการไม่ต้องรับโทษสองครั้งในความผิดเดียวกัน

เงื่อนไขข้อแรก เขตอำนาจ แบ่งเป็นสามประเด็นย่อย คือเขตอำนาจทางเวลา เขตอำนาจทางเนื้อหา และเขตอำนาจทางพื้นที่

เขตอำนาจทางเวลา ธรรมนูญกรุงโรมลงนามมีผลบังคับใช้เมื่อวันที่ 1 กรกฎาคม ปี 2545 โดยหลัก กฎหมายอาญาจะไม่มีผลย้อนหลัง ดังนั้น การกระทำความผิดใดๆที่เกิดขึ้นก่อนวันที่ 1 กรกฎาคม 2545 จะไม่นำมาพิจารณา

เขตอำนาจในทางเนื้อหา ความผิดอาญาระหว่างประเทศที่อยู่ในเขตอำนาจศาลอาญาระหว่างประเทศมี 4 ฐาน ได้แก่ การฆ่าล้างเผ่าพันธุ์ อาชญากรรมต่อมวลมนุษยชาติ อาชญากรรมสงคราม การรุกราน ปัจจุบันนี้ใช้อยู่ 3 ฐานความผิด ส่วนฐานความผิดเรื่องการรุกราน ยังไม่มีผลบังคับใช้

เขตอำนาจในทางพื้นที่ การกระทำความผิดต้องเกิดขึ้นบนดินแดนของรัฐภาคี หรือบุคคลผู้กระทำความผิดถือสัญชาติของรัฐภาคี อย่างใดอย่างหนึ่งก็ได้

เงื่อนไขข้อสอง คือ ลักษณะความเป็นศาลเสริม ศาลอาญาระหว่างประเทศตั้งขึ้นเพื่อเสริมศาลภายใน หากไม่มีเงื่อนไขข้อนี้ ก็กลายเป็นว่ามีความผิดอาญาระหว่างประเทศเกิดขึ้น ก็ไปฟ้องศาลอาญาระหว่างประเทศได้โดยไม่ต้องรอกระบวนการยุติธรรมภายในของแต่ละประเทศ นั่นก็เท่ากับว่าศาลอาญาระหว่างประเทศใหญ่กว่าศาลภายในประเทศ เกิดการล่วงล้ำอำนาจอธิปไตย ดังนั้น จึงต้องกำหนดให้ศาลอาญาระหว่างประเทศเป็นศาลเสริม

“เสริม” อย่างไร? ธรรมนูญกรุงโรมกำหนดว่า คดีที่ฟ้องศาลอาญาระหว่างประเทศได้ จะต้องแสดงให้ศาลอาญาระหว่างประเทศเห็นว่า กระบวนการยุติธรรมภายในประเทศนั้นไม่มีเจตจำนงในการดำเนินคดี หรือกระบวนการยุติธรรมภายในไร้ความสามารถหรือไม่มีความสามารถเพียงพอในการดำเนินคดี

กระบวนการยุติธรรมภายในประเทศมีเจตจำนงในการดำเนินคดีหรือไม่ ต้องพิจารณาว่าเมื่อมีการกระทำความผิดเกิดขึ้นแล้ว รัฐต้องการดำเนินคดีหรือไม่ หากรัฐตรากฎหมายนิรโทษกรรมให้แก่การกระทำอันเป็นความผิดอาญาระหว่างประเทศ ก็แสดงให้เห็นว่ารัฐไม่ต้องการจะดำเนินคดีเหล่านี้อีกแล้ว ส่วนกระบวนการยุติธรรมภายในไร้ความสามารถ ก็เช่น กระบวนการยุติธรรมหรือศาลไม่เป็นกลาง ไม่เป็นอิสระ หรือดำเนินกระบวนการยุติธรรมอย่างล่าช้า

เงื่อนไขข้อที่สาม คือ ความร้ายแรงของการกระทำความผิด แม้ว่าการกระทำความผิดจะเข้าฐานฆ่าล้างเผ่าพันธุ์, อาชญากรรมต่อมวลมนุษยชาติ หรืออาชญากรรมสงคราม แต่ลักษณะการกระทำผิดนั้นก็ต้องมีความร้ายแรงเพียงพอ ในคดี Lubanga ที่ศาลอาญาระหว่างประเทศเพิ่งลงโทษจำคุก 14 ปีไป ได้วางแนวไว้ว่า คำว่า “ร้ายแรง” คือ การกระทำผิดนั้นต้องทำกันเป็นระบบ และมีขนาดกว้างขวาง กับอีกอันหนึ่งก็คือ ลักษณะการกระทำความผิดเป็นความร้ายแรงโดยตัวการกระทำความผิดเอง

เงื่อนไขข้อที่สี่ ภาษาละตินเรียก non bis in idem เป็นหลักทั่วไปในทางกฎหมายอาญา หมายความว่า ถ้าบุคคลคนหนึ่งกระทำความผิดหนึ่ง และถูกลงโทษจากการกระทำความผิดนั้นแล้ว บุคคลนั้นไม่ต้องรับการลงโทษนั้นอีก

วิธีการทำให้คำร้องไปสู่ศาลอาญาระหว่างประเทศได้มี 4 ช่องทาง

1. รัฐที่ให้สัตยาบันธรรมนูญกรุงโรมแล้ว เสนอคำร้องไปยังศาลอาญาระหว่างประเทศ

2. คณะมนตรีความมั่นคงแห่งสหประชาชาติเสนอคำร้องไปยังศาลอาญาระหว่างประเทศ ในกรณีนี้แม้ผู้ถูกกล่าวหาว่ากระทำความผิดจะไม่ได้เป็นบุคคลที่สังกัดรัฐสมาชิก หรือการกระทำความผิดไม่ได้เกิดขึ้นในดินแดนของรัฐสมาชิกก็ตาม คณะมนตรีความมั่นคงแห่งสหประชาชาติก็เสนอคำร้องไปได้

3. อัยการประจำศาลอาญาระหว่างประเทศลงมาเปิดกระบวนการพิจารณาเอง

4. นอกจากสามช่องทางนี้แล้ว ยังมีช่องทางพิเศษอีกช่องทางหนึ่งสำหรับรัฐที่ไม่ได้ให้สัตยาบันธรรมนูญกรุงโรม แต่ประสงค์ให้ศาลอาญาระหว่างประเทศเข้ามามีเขตอำนาจเหนือคดี เพื่อเปิดกระบวนพิจารณา รัฐนั้นก็อาจแสดงเจตจำนงของตนเพื่อยอมรับเขตอำนาจศาลอาญาระหว่างประเทศได้ โดยอาศัยมาตรา 12 (3) ของธรรมนูญกรุงโรม ทำ “คำประกาศฝ่ายเดียว” เพื่อยอมรับเขตอำนาจศาลอาญาระหว่างประเทศเฉพาะกรณีหรือเฉพาะช่วงเวลาได้

ปัจจุบันศาลอาญาระหว่างประเทศเปิดทำการมา 10 ปี มีคดีที่ไปอยู่ในศาลตอนนี้ทั้งหมด 7 กรณี และมีอีก 8 กรณีที่กำลังไต่สวนมูลฟ้องอยู่ว่าจะเปิดกระบวนการพิจารณาหรือไม่ ใน 7 กรณีนี้ ที่กำลังอยู่ในการพิจารณาของศาลอาญาระหว่างประเทศ ใช้วิธีนำคำร้องขึ้นศาลแตกต่างกันไป ดังนี้

ยูกันดา เป็นรัฐสมาชิกให้สัตยาบัน เสนอคำร้องเอง
คองโก เป็นรัฐสมาชิกให้สัตยาบัน เสนอคำร้องเอง
แอฟริกากลาง เป็นรัฐสมาชิกให้สัตยาบัน เสนอคำร้องเอง

ซูดาน ไม่ได้เป็นรัฐสมาชิก แต่คณะมนตรีความมั่นคงแห่งสหประชาชาติมีมติให้เสนอคำร้องต่อศาลอาญาระหว่างประเทศ ซึ่งโอมาร์ อัล บาชีร์ (Omar al Bashir) อดีตประธานาธิบดีที่ถูกศาลอาญาระหว่างประเทศออกหมายจับ ปฏิเสธไม่ยอมขึ้นศาลและกำลังหลบหนี โดยอ้างว่าเมื่อครั้งเขาเป็นประธานาธิบดี ซูดานไม่เคยไปลงนามยอมรับศาลอาญาระหว่างประเทศ ไม่เคยให้สัตยาบันธรรมนูญกรุงโรม แล้วศาลอาญาระหว่างประเทศจะมามีอำนาจเหนือคดีได้อย่างไร

เคนยา เป็นรัฐสมาชิกให้สัตยาบัน ไม่ได้เสนอคำร้อง แต่อัยการของศาลอาญาระหว่างประเทศเปิดกระบวนพิจารณาเอง

ลิเบีย ไม่ได้เป็นรัฐสมาชิก แต่คณะมนตรีความมั่นคงแห่งสหประชาชาติมีมติให้เสนอคำร้องต่อศาลอาญาระหว่างประเทศ

โกตดิวัวร์ (หรือที่ภาษาอังกฤษเรียกว่า “ไอวอรีโคสต์”) ไม่ได้ให้สัตยาบัน แต่รัฐมนตรีต่างประเทศประกาศยอมรับเขตอำนาจศาลเฉพาะกรณีตามมาตรา 12 (3) ในวันที่ 18 เมษายน 2003 โดยยอมรับเขตอำนาจศาลอาญาระหว่างประเทศย้อนหลังกลับไปตั้งแต่วันที่ 19 กันยายน 2002 ต่อมาปี 2010 ประธานาธิบดี Ouattara เข้ามาดำรงตำแหน่งได้ไม่นาน ก็ลงนามประกาศยอมรับเขตอำนาจศาลอาญาระหว่างประเทศซ้ำอีกในวันที่ 14 ธันวาคม 2010 โดยยืนยันคำประกาศยอมรับเขตอำนาจศาลอาญาระหว่างประเทศฉบับเก่า และระบุลงไปชัดเจนขึ้นอีกว่ายอมรับเขตอำนาจศาลอาญาระหว่างประเทศให้มาพิจารณาสืบสวนการกระทำความผิดที่เกิดขึ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นตั้งแต่ปี 2004 จากนั้นเมื่อโก๊ตดิวัวร์ยอมรับเขตอำนาจศาลอาญาระหว่างประเทศแล้ว อัยการประจำศาลอาญาระหว่างประเทศจึงเข้ามาไต่สวนมูลฟ้อง ซึ่งขณะนี้อดีตประธานาธิบดี Laurent Gbagbo กำลังถูกดำเนินคดีในศาลอาญาระหว่างประเทศและถูกควบคุมตัวอยู่ที่กรุงเฮก ก่อนหน้านั้น เป็นที่ถกเถียงกันในทางวิชาการว่า การประกาศยอมรับเขตอำนาจศาลอาญาระหว่างประเทศเฉพาะกรณีตามมาตรา 12 (3) จะกำหนดให้มีผลย้อนหลังกลับไปก่อนช่วงเวลาก่อนวันลงนามในคำประกาศได้หรือไม่? จากกรณีของโก๊ตดิวัวร์ ทำให้เกิดบรรทัดฐานขึ้นมาแล้วว่า ศาลอาญาระหว่างประเทศยอมรับให้ประกาศเขตอำนาจศาลตามมาตรา 12 (3) ย้อนหลังกลับไปก่อนวันลงนามได้

การประกาศยอมรับเขตอำนาจศาลเฉพาะกรณีตามมาตรา 12 (3) น่าสนใจสำหรับประเทศไทย สมมติว่าประเทศไทยให้สัตยาบันวันนี้ เขตอำนาจศาลอาญาระหว่างประเทศจะไม่ย้อนหลังไปถึงกรณีเมษา-พฤษภา 53 มันจะขึ้นหน้าในลักษณะ 60 + คือหากลงนามวันนี้ วันที่ 1 ของ 60 วันถัดไปจึงจะเริ่มใช้ ถ้าลงนามวันนี้ กรณีเมษา-พฤษภา 53, กรณีเมษา 52, กรณีภาคใต้, กรณีฆ่าตัดตอนผู้ค้ายาเสพติด กรณีก่อนหน้าทั้งหมดจะไม่อยู่ในอำนาจศาล นี่คือผลของการให้สัตยาบัน ดังนั้น หากต้องการให้ศาลอาญาระหว่างประเทศมีเขตอำนาจเหนือการกระทำที่เกิดขึ้นในประเทศไทยย้อนหลังไป จะใช้วิธีให้สัตยาบันไม่ได้ แต่ต้องใช้วิธีการประกาศยอมรับเขตอำนาจศาลตามมาตรา 12 (3)

ปัญหาที่ต้องพิจารณาต่อไปคือ คำประกาศฝ่ายเดียวยอมรับเขตอำนาจศาลอาญาระหว่างประเทศตามมาตรา 12 (3) มีสถานะทางกฎหมายอย่างไร? เป็นสนธิสัญญาหรือข้อตกลงระหว่างประเทศหรือไม่? กรณีของประเทศไทยจะถือว่าคำประกาศนี้อยู่ในขอบเขตของมาตรา 190 ที่ต้องให้รัฐสภาให้ความเห็นชอบหรือไม่?

ในทางกฎหมายระหว่างประเทศเรียกว่า การกระทำฝ่ายเดียวของรัฐบาล คือการแสดงเจตนาฝ่ายเดียว ไม่ได้ไปตกลงกับคนหนึ่งคนใด ดังนั้นไม่ใช่ข้อตกลงระหว่างประเทศ ไม่ใช่สนธิสัญญา ไม่อยู่ในความหมายของรัฐธรรมนูญมาตรา 190 จึงไม่ต้องให้รัฐสภาให้ความเห็นชอบ รัฐบาลแสดงเจตจำนงได้เลย โดยให้นายกรัฐมนตรีลงนามก็ได้ กรณีของโก๊ตดิวัวร์นั้น ครั้งแรก ให้รัฐมนตรีต่างประเทศลงนาม ครั้งที่สอง ให้ประธานาธิบดีลงนาม ส่วนปาเลสไตน์ ทำคำประกาศยอมรับเขตอำนาจศาล โดยให้รัฐมนตรียุติธรรมลงนาม

กล่าวโดยสรุป หากต้องการให้ประเทศไทยอยู่ภายใต้เขตอำนาจของศาลอาญาระหว่างประเทศ ให้ศาลอาญาระหว่างประเทศมีอำนาจเหนือคดีที่เกิดขึ้นในประเทศไทย หรือคดีที่ผู้กระทำความผิดเป็นคนสัญชาติไทย มีอยู่ 2 วิธี ได้แก่ วิธีแรก ให้สัตยาบันธรรมนูญกรุงโรม และวิธีที่สอง ประกาศยอมรับเขตอำนาจศาลตามมาตรา 12 (3) อย่างไรก็ตาม แม้ศาลอาญาระหว่างประเทศจะมีเขตอำนาจเหนือประเทศไทยแล้ว ไม่ได้หมายความว่า ศาลอาญาระหว่างประเทศจะรับคำร้องเกี่ยวกับการกระทำความผิดที่เกิดขึ้นในประเทศไทย หรือคำร้องเกี่ยวกับการกระทำที่ผู้กระทำเป็นคนสัญชาติไทยเสมอไป จำเป็นต้องพิจารณาเงื่อนไขการรับคำร้องในข้ออื่นๆ อีกด้วย

ในความเห็นของผม พูดไปแล้วก็อาจจะไม่ถูกใจพวกท่านเท่าไรนัก ผมเห็นว่ากรณีการสลายชุมนุมพฤษภาคม 2553 อาจจะไม่เข้าองค์ประกอบความผิดอาญาระหว่างประเทศ อาจจะไม่ถึงขั้นเป็นอาชญากรรมต่อมนุษยชาติหรือฆ่าล้างเผ่าพันธุ์ และอาจจะไม่ผ่านเกณฑ์เรื่องต้องเป็นการกระทำความผิดที่ร้ายแรงและมีขนาดกว้าง ถึงกระนั้น ก็ไม่ใช่เรื่องเสียหาย หากเราจะยอมรับเขตอำนาจศาลอาญาระหว่าประเทศ และลองเสนอคำร้องเรื่องนี้ไปดู

คำร้องที่ส่งไปศาลอาญาระหว่างประเทศขณะนี้มีอยู่ราว 5,000 เรื่อง แต่คำร้องที่ไปถึงขั้นเปิดกระบวนพิจารณามีเพียง 7 เรื่องเท่านั้นเอง และมีอีก 8 เรื่องที่กำลังอยู่ในขั้นไต่สวนมูลฟ้องอยู่ เช่น ฮอนดูรัส ซึ่งเกี่ยวพันกับเรื่องรัฐประหารด้วย นิการากัว, เกาหลีใต้, ไนจีเรีย, ปาเลสไตน์ เป็นต้น

การนำเรื่องขึ้นสู่ศาลอาญาระหว่างประเทศนั้น กล่าวกันว่าต้องอาศัยการเมืองระหว่างประเทศพอสมควร ยกตัวอย่างกรณีไอวอรีโคสต์ จะเห็นได้ว่าตั้งแต่ประกาศยอมรับเขตอำนาจศาลครั้งแรกในปี 2003 ทอดเวลามา 7-8 ปี อัยการระหว่างประเทศไม่ลงไปตรวจสอบเลย จนกระทั่งเกิดเหตุการณ์ในปี 2010 ยุโรปซึ่งนำโดยฝรั่งเศสบุกไปไอวอรีโคสต์ เพื่อเข้าไปแก้ไขวิกฤต ประธานาธิบดี Gbagbo พ้นจากตำแหน่ง จากนั้น ประธานาธิบดีคนใหม่จึงลงนามประกาศยอมรับเขตอำนาจศาลซ้ำอีกครั้ง ศาลอาญาระหว่างประเทศถึงเริ่มเข้ามาตรวจสอบ จะเห็นได้ว่า การเมืองระหว่างประเทศมีบทบาทแทรกแซงกดดันพอสมควร หรือกรณีลิเบียที่ตายกันมหาศาล จนสหประชาชาติต้องมีมติเสนอคำร้องต่อศาลอาญาระหว่างประเทศ ทั้งๆ ที่ลิเบียไม่ได้เป็นรัฐสมาชิก

ทำไมจนถึงวันนี้ ราชอาณาจักรไทยจึงยังไม่ยอมให้สัตยาบัน?

กระทรวงการต่างประเทศ กองทัพ หน่วยงานความมั่นคง และรัฐบาลไทยทุกยุคทุกสมัยไม่ยอมให้สัตยาบันธรรมนูญกรุงโรม โดยให้เหตุผล ดังนี้

1. จำเป็นต้องแก้ไขประมวลกฎหมายอาญาภายในประเทศไทยเสียก่อน เพราะกฎหมายไทยไม่มีความผิดอาชญากรรมสงคราม ความผิดอาชญากรรมต่อมวลมนุษยชาติ และความผิดฐานการฆ่าล้างเผ่าพันธุ์

ซึ่งข้ออ้างนี้ไม่ถูกต้อง เพราะ ธรรมนูญกรุงโรมเป็นกฎหมายระหว่างประเทศ หากรัฐสมาชิกใดให้สัตยาบันแล้ว ก็ไม่จำเป็นต้องแก้ไขกฎหมายอาญาเพื่อกำหนดฐานความผิดขึ้นใหม่ ความผิดอาญาระหว่างประเทศทั้งหมดตามที่กำหนดไว้ในธรรมนูญกรุงโรมย่อมใช้บังคับกับรัฐสมาชิกนั้นได้เลย ในกรณีที่ศาลอาญาระหว่างประเทศต้องการส่งเจ้าหน้าที่มาสืบสวนสอบสวน หรือตามจับกุมผู้ต้องหา รัฐสมาชิกก็ต้องให้ความร่วมมือตามที่ธรรมนูญกรุงโรมกำหนดหน้าที่ของรัฐสมาชิกไว้ หากฐานนี้สามารถใช้ได้เลย และเมื่อไรที่รัฐบาลไทยให้สัตยาบันธรรมนูญกรุงโรม รัฐบาลและรัฐสภาก็มีพันธะหน้าที่ในการแก้ไขกฎหมายอาญาเพื่อเพิ่มเติมฐานความผิดอาชญากรรมสงคราม ความผิดอาชญากรรมต่อมวลมนุษยชาติ และความผิดฐานการฆ่าล้างเผ่าพันธุ์เข้าไป

2. จำเป็นต้องศึกษาอย่างรอบด้าน ปรึกษาหารือส่วนราชการทั้งหมด รับฟังความคิดเห็น ซึ่งเราทำแบบนี้มานานแล้ว ปัจจุบันธรรมนูญกรุงโรมใช้มา 10 ปีแล้ว มีรัฐสมาชิกที่ให้สัตยาบันจำนวนมา การอ้างว่าต้องศึกษาค้นคว้าก่อนจึงฟังไม่ขึ้น

3. ธรรมนูญกรุงโรม ข้อ 27 กำหนดว่าถ้ากฎหมายภายในของรัฐสมาชิกใด ให้สิทธิพิเศษ เอกสิทธิ์ความคุ้มกันใดๆ ต่อผู้กระทำความผิด ต่อบรรดาประมุขของรัฐ ต่อรัฐมนตรี ต่อใครก็ตามแต่ ไม่ให้นำมาใช้กับศาลอาญาระหว่างประเทศ พูดง่ายๆ ถ้าประมุขของรัฐหนึ่งถูกดำเนินคดีในศาลอาญาระหว่างประเทศ ประมุขของรัฐนั้นไม่อาจอ้างได้ว่าบทบัญญัติรัฐธรรมนูญของประเทศตนเองกำหนดเอกสิทธิ์และความคุ้มกันไม่ต้องถูกดำเนินคดีในศาลหรือไม่ต้องถูกฟ้องร้อง

จากธรรมนูญฯข้อ 27 นี้เอง ประเทศไทยก็ใช้อ้างว่าให้สัตยาบันไม่ได้ เพราะรัฐธรรมนูญประเทศไทยมาตรา 8 เขียนเอาไว้ว่า องค์พระมหากษัตริย์ เป็นที่เคารพสักการะ ผู้ใดจะละเมิดมิได้ และวรรคสองก็เขียนว่า ผู้ใดจะฟ้องร้องกล่าวหา ดำเนินคดีกับพระมหากษัตริย์ในทางใดๆ มิได้ ในเมื่อมาตรา 8 เขียนแบบนี้ แล้วข้อ 27 ของธรรมนูญกรุงโรมบอกว่า มาตรา 8 ไม่ให้เอามาใช้กับศาลอาญาระหว่างประเทศ

ผมอยากตั้งข้อสังเกตไว้ว่า วิธีง่ายๆ ที่สุดก็คือ บรรดาร้อยยี่สิบกว่าประเทศที่ลงนามในธรรมนูญกรุงโรม มีประเทศที่มีกษัตริย์เป็นประมุขมากมาย เช่น สวีเดน, สหราชอาณาจักร, นอร์เวย์, เดนมาร์ก, เบลเยียม, เนธอร์แลนด์, สเปน ถ้าท่านบอกว่ายุโรปไม่เหมือนเรา มาดูเอเชีย ญี่ปุ่นก็ลง กัมพูชาก็ลง แล้วของไทยมีอะไรพิเศษจึงกังวลใจว่าข้อ 27 ไม่คุ้มครองพระมหากษัตริย์ ประเทศที่ไปลงก็มีบทบัญญัติทำนองเกี่ยวกับมาตรา 8 ของเรา แต่ทำไมประเทศเหล่านั้นไม่มีปัญหา

มาตรา 8 ของรัฐธรรมนูญ คืออะไร? ตามหลักการพื้นฐานของประเทศประชาธิปไตยที่ให้กษัตริย์เป็นประมุข พระมหากษัตริย์จะต้องไม่ทำการใดๆ โดยพระองค์เอง คนที่กระทำก็คือคนที่ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ และคนที่จะรับผิดชอบก็คือคนที่ลงนามรับสนองฯ พระมหากษัตริย์ก็พ้นผิดไป เพราะพระมหากษัตริย์ไม่ได้ทำอะไร คนที่ทำคือคนที่ลงนามรับสนองฯ ถ้าพูดง่ายๆ หลักที่เรารู้จัก The king can do no wrong. เพราะ The king can do nothing. อันนี้เป็นเรื่องระบบปกติ ถ้าพระมหากษัตริย์ทำเอง ก็จะต้องเกิดความรับผิดชอบตามมา

ในกรณีศาลอาญาระหว่างประเทศ สมมติประเทศไทยไปประกาศสงคราม พระมหากษัตริย์ก็ไม่ต้องรับผิดไหม เพราะผู้รับผิดชอบ คือ ผู้รับสนองฯ อาจเป็นสภาหรือรัฐบาลหรือรัฐมนตรีคนใด ก็แล้วแต่กรณี เพราะฉะนั้นประเทศที่มีกษัตริย์เป็นประมุขทั้งหลายจึงไปลงนามในธรรมนูญกรุงโรม โดยไม่กังวลใจข้อ 27 นี้เลย เพราะกษัตริย์ของประเทศเขาไม่ได้ทำอะไรเลย จึงไม่มีความกังวลว่ากษัตริย์จะต้องไปรับผิดในศาลอาญาระหว่างประเทศ

ถ้ารัฐบาลไทย หรือกระทรวงการต่างประเทศเพียรพยายามอธิบายด้วยเหตุผลแบบนี้ซ้ำแล้วซ้ำเล่า ผมเห็นว่า น่าอายประเทศอื่นเขา ครั้งหนึ่งที่คณะกรรมาธิการการต่างประเทศจัดอภิปรายเรื่องศาลอาญาระหว่างประเทศที่สภา ผมไปพูดเรื่องนี้ มีผู้แทนศาลอาญาระหว่างประเทศประจำภูมิภาคเอเชีย เป็นคนฟิลิปปินส์ มาร่วมอภิปรายด้วย ผมได้คุยกับเธอ เธอถามว่า ทำไมกระทรวงการต่างประเทศอ้าง ข้อ 27 เพื่อเป็นเหตุผลการไม่ให้สัตยาบัน? แล้วประเทศไทยเป็น Constitutional Monarchy หรือไม่? เป็น Parliamentary Monarchy หรือไม่? ถ้าใช่ ทำไมถึงต้องกลัวข้อ 27? การที่รัฐบาลและกระทรวงการต่างประเทศอธิบายโดยอ้างมาตรา 8 ของรัฐธรรมนูญไทย เขาก็จะถามกลับว่าแสดงว่าประเทศคุณไม่ได้เป็น Constitutional Monarchy จริง ประเทศคุณไม่ได้เป็นประชาธิปไตยจริง ๆ คุณถึงกังวลกับเรื่องมาตรา 8 กังวลเรื่องข้อ 27 ประเทศที่มีกษัตริย์เป็นประมุขและไม่ยอมให้สัตยาบัน คือ ประเทศที่พระมหากษัตริย์มีอำนาจจริงๆ กระทำการโดยตนเองจริงๆ หากให้สัตยาบันไป ก็อาจถูกฟ้องที่ศาลอาญาระหว่างประเทศได้ เพราะ กษัตริย์เป็นคนทำเองจริงๆ ทั้งนั้น เช่น กลุ่มประเทศตะวันออกกลาง, บรูไน ดังนั้นถ้ารัฐบาลไทยใช้เหตุผลแบบนี้อธิบาย ก็อายเขา แต่ผลเสียที่ร้ายแรงที่สุดในความเห็นผมคือ อธิบายแบบนี้ ไม่เป็นคุณต่อสถาบันกษัตริย์

เรียงและปรับปรุงจากการอภิปรายเรื่องศาลอาญาระหว่างประเทศ วันที่ 6 ตุลาคม 2555 มหาวิทยาลัยขอนแก่น จัดโดยคณะกรรมาธิการการต่างประเทศ สภาผู้แทนราษฎร

ปิยบุตร แสงกนกกุล

เลขาธิการคณะก้าวหน้า อดีตอาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ และเลขาธิการพรรคอนาคตใหม่ ที่ถูกคน 7 คนใส่ชุดครุยขึ้นไปนั่งบนบัลลังก์กระทำการในนามของศาลรัฐธรรมนูญลงมติเสียงข้างมากให้ยุบพรรคอนาคตใหม่และเพิกถอนสิทธิสมัครรับเลือกตั้ง 10 ปี