ในเดือนสิงหาคม เดือนกันยายนของทุกปี เป็นช่วงการแต่งตั้ง โยกย้ายข้าราชการ ในปีนี้ เราพบเห็นข่าวว่า มีบุคคลที่ได้รับการแต่งตั้งในตำแหน่งสำคัญๆแบบเซอไพรส์ ข้าราชการหลายคนอายุไม่มาก แต่ก็ได้รับการแต่งตั้งขึ้นตำแหน่งสูงๆ ข้ามหัวอาวุโสไปหลายคน
การแต่งตั้งบุคคลไปดำรงตำแหน่งในองค์กรของรัฐต่างๆ เป็นอำนาจของฝ่ายบริหาร แต่ภายใต้ระบอบประชาธิปไตยที่ยังคงรักษาให้กษัตริย์เป็นประมุขของรัฐนั้น การใช้อำนาจแต่งตั้งเหล่านี้ก็อาจเกิด “แดนสีเทา” ว่าสุดท้ายแล้วอำนาจนี้เป็นของใครกันแน่?
ระหว่างนายกรัฐมนตรี ผู้เป็นหัวหน้าฝ่ายบริหาร กับ กษัตริย์ ผู้เป็นประมุขของรัฐ?
นายกรัฐมนตรีมีอำนาจแต่งตั้ง แต่การแต่งตั้งไม่สมบูรณ์หากปราศจากการลงพระปรมาภิไธยของกษัตริย์ เช่นนี้แล้ว จะทำอย่างไร?
นายกรัฐมนตรีอาจต้องการแต่งตั้งบุคคลหนึ่ง แต่กษัตริย์ไม่โปรดปราน ไม่ประสงค์ลงพระปรมาภิไธยแต่งตั้งให้ จะทำอย่างไร?
กษัตริย์โปรดปรานบุคคลหนึ่ง ส่ง “โผ” มาให้นายกรัฐมนตรีแต่งตั้ง นายกรัฐมนตรีจะปฏิเสธไม่แต่งตั้งได้หรือไม่ อย่างไร?
ปัญหานี้ คือ ปัญหาเริ่มต้นของระบอบ Constitutional/Parliamentary Monarchy เป็นปัญหาพื้นฐานเริ่มแรกของบรรดาประเทศที่ต้องการเป็นประชาธิปไตยและยังคงให้มีกษัตริย์เป็นประมุขต่อไป
กรณีของประเทศไทย แบ่งแยกพิจารณาเป็น 2 กรณี
กรณีแรก การแต่งตั้งบุคคลไปดำรงตำแหน่งในองค์กรผู้ใช้อำนาจอธิปไตย หรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญ ได้แก่ การแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี รัฐมนตรี ผู้พิพากษาศาลยุติธรรม ตุลาการศาลปกครอง ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ หรือผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระ
กรณีที่สอง การแต่งตั้งข้าราชการพลเรือน ข้าราชการทหาร ในระดับปลัดกระทรวง อธิบดี และเทียบเท่า
ในกรณีของประเทศไทย นับตั้งแต่อภิวัฒน์สยาม 2475 จนถึงก่อนการประกาศใช้รัฐธรรมนูญ 2492 กษัตริย์ลงพระปรมาภิไธยแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี รัฐมนตรี ประธานและรองประธานสภาเท่านั้น โดยกรณีแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี มีประธานสภาเป็นผู้รับสนองพระบรมราชโองการ และการแต่งตั้งรัฐมนตรีอื่น มีนายกรัฐมนตรีเป็นผู้รับสนองพระบรมราชโองการ
รัฐประหาร 2490 ปิดฉากคณะราษฎร ฟื้นฟูแนวคิดกษัตริย์นิยม รัฐธรรมนูญ 2492 ซึ่งเป็นผลพวงของรัฐประหารครั้งนั้น ได้เพิ่มพระราชอำนาจหลายประการอย่างมีนัยสำคัญ กรณีสำคัญกรณีหนึ่ง ก็คือ การแต่งตั้งข้าราชการระดับสูง ในมาตรา 158 ให้กษัตริย์มีอำนาจ “แต่งตั้งและถอดถอนข้าราชการฝ่ายทหารและฝ่ายพลเรือนตำแหน่งปลัดกระทรวง อธิบดี และเทียบเท่า” และในมาตรา 166 ให้กษัตริย์มีอำนาจ “แต่งตั้ง ย้าย และถอดถอนผู้พิพากษา” โดยมีรัฐมนตรีเป็นผู้รับสนองพระบรมราชโองการ
รัฐธรรมนูญฉบับต่อๆมา ก็เขียนในทำนองเดียวกัน และเริ่มขยายไปถึงตำแหน่งต่างๆมากขึ้น มีกฎหมายหลายฉบับกำหนดตำแหน่งที่ต้องให้กษัตริย์ลงพระปรมาภิไธยแต่งตั้งเพิ่มมากขึ้น จนรวมไปถึงตำแหน่งทางวิชาการแบบศาสตราจารย์
รัฐธรรมนูญ 2540 สร้างองค์กรอิสระขึ้นมาจำนวนมาก ได้แก่ คณะกรรมการการเลือกตั้ง คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน คณะกรรมการสิทธิมนุษยชน ผู้ตรวจการแผ่นดิน และบุคคลที่ดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระเหล่านี้ ต้องถูกแต่งตั้งโดยกษัตริย์ตามคำแนะนำของวุฒิสภา โดยมีประธานวุฒิสภาเป็นผู้รับสนองพระบรมราชโองการ
รัฐธรรมนูญ 2550 และ 2560 ก็ดำเนินรอยตามรัฐธรรมนูญ 2540 ในเรื่องดังกล่าวเช่นกัน
เป็นอันว่า ปัจจุบันนี้ เรามีตำแหน่งที่กษัตริย์เป็นผู้ลงพระปรมาภิไธยแต่งตั้งจำนวนมาก ตั้งแต่ ประธานสภาผู้แทนราษฎร รองประธานสภาผู้แทนราษฎร ประธานวุฒิสภา รองประธานวุฒิสภา นายกรัฐมนตรี รัฐมนตรี ผู้นำฝ่ายค้านในสภาผู้แทนราษฎร ผู้พิพากษาศาลยุติธรรม ตุลาการศาลปกครอง ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ตุลาการศาลทหาร ผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระ ข้าราชการพลเรือนและทหารในตำแหน่งปลัดกระทรวง อธิบดี และเทียบเท่า จากเดิมที่มีเพียงตำแหน่งประธานสภา รองประธานสภา นายกรัฐมนตรี และรัฐมนตรีเท่านั้น
เท่ากับว่า ในบรรดาองค์กรผู้ใช้อำนาจรัฐทั้งหลายในประเทศนี้ คงเหลือเพียงตำแหน่งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเท่านั้นที่ไม่ต้องมีพระปรมาภิไธยแต่งตั้งและไม่ต้องปฏิญาณตนต่อกษัตริย์ก่อนเข้ารับตำแหน่ง เพราะสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร คือ “ผู้แทน” ของราษฎร มาจากการเลือกตั้งของประชาชน มีประชาชนเป็นคนแต่งตั้งนั่นเอง
การกำหนดให้กษัตริย์ลงพระปรมาภิไธยในพระบรมราชโองการแต่งตั้งบุคคลไปดำรงตำแหน่งจำนวนมากเช่นนี้ ทำให้เกิดปัญหาตามมาหลายประการ ซึ่งแตกต่างจากกรณีกำหนดให้กษัตริย์ลงพระปรมาภิไธยในการประกาศใช้พระราชบัญญัติ
ในกรณีของการลงพระปรมาภิไธยประกาศใช้พระราชบัญญัติที่ผ่านความเห็นชอบโดยรัฐสภานั้น รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ชัดเจนว่า กษัตริย์มีพระราชอำนาจในการยับยั้งการประกาศใช้พระราชบัญญัติได้ แต่เป็นพระราชอำนาจยับยั้งแบบชั่วคราวเท่านั้น กล่าวคือ ในท้ายที่สุด ถ้ารัฐสภายืนยันประกาศใช้ด้วยคะแนนเสียง พระราชบัญญัตินั้นก็มีผลใช้บังคับเป็นกฎหมายได้
แต่กรณีการลงพระปรมาภิไธยแต่งตั้งบุคคลไปดำรงตำแหน่งต่างๆนั้น รัฐธรรมนูญไม่ได้กำหนดพระราชอำนาจยับยั้งไว้
ในกรณีที่นายกรัฐมนตรีหรือองค์กรที่เกี่ยวข้องเสนอแต่งตั้งบุคคลหนึ่ง แล้วกษัตริย์ไม่ลงพระปรมาภิไธยในพระบรมราชโองการแต่งตั้งให้ หรือลงพระปรมาภิไธยล่าช่า จะทำอย่างไร?
สรุปแล้ว อำนาจนี้เป็นของใครกันแน่? เป็นของรัฐมนตรี หรือเป็นของกษัตริย์? ใครกันแน่ที่เป็น Final Say? ใครกันแน่ต้องเป็นผู้รับผิดชอบจากการใช้อำนาจแต่งตั้ง?
วิธีการแก้ไขปัญหา “แดนสีเทา” นี้ให้เด็ดขาด มีสองวิธี
วิธีแรก แบบสวีเดน กษัตริย์ไม่ต้องลงพระปรมาภิไธยแต่งตั้งบุคคลไปดำรงตำแหน่ง ไม่ต้องลงพระปรมาภิไธยประกาศใช้พระราชบัญญัติที่ผ่านความเห็นชอบของสภา แต่ให้องค์กรที่มีอำนาจและรับผิดชอบจริงๆเป็นคนลงนามและมีผลทางกฎหมายทันที
วิธีที่สอง แบบญี่ปุ่น จำกัดตำแหน่งที่กษัตริย์ลงพระปรมาภิไธยแต่งตั้งไว้ และกำหนดไว้ชัดเจนว่าต้องแต่งตั้งตามการเสนอชื่อขององค์กรใด
อย่างไรก็ตาม มีข้อควรพิจารณาต่อไปว่า แม้ยกเลิกการลงพระมาภิไธยแต่งตั้งบุคคลไปแบบสวีเดนก็ดี หรือจำกัดขอบเขตเงื่อนไขการลงพระปรมาภิไธยแต่งตั้งบุคคลให้ชัดเจนแบบญี่ปุ่นก็ดี แต่ถ้ากษัตริย์มีบุคลิกลักษณะที่ไม่นิยมจำกัดอำนาจตนเอง ไม่ระมัดระวังบทบาทของตนเอง แต่ต้องการแทรกแซงการแต่งตั้ง โดยผ่านบารมี ผ่านธรรมเนียม ผ่านความเกรงอกเกรงใจเกรงกลัวที่รัฐบาลมีต่อกษัตริย์แล้ว ก็หมายความว่า กษัตริย์ก็อาจเข้ามามีบทบาทในการแต่งตั้งอยู่ดี และไม่ต้องรับผิดชอบใดๆด้วย
เพราะ การใช้อำนาจรัฐที่ตัดสินใจเพียงบุคคลเดียวหรือไม่กี่บุคคลแบบอำนาจบริหารของนายกรัฐมนตรีหรือคณะรัฐมนตรี ย่อมถูกแทรกแซงและกดดันได้ง่ายกว่าการใช้อำนาจของสภาผู้แทนราษฎร ที่มีสมาชิกมาจากหลากหลายกลุ่มการเมือง และต้องรับผิดชอบกับประชาชนโดยตรง
ดังนั้น ระบอบ Constitutional/Parliamentary Monarchy จะก่อรูปได้ นอกจากตัวบทในรัฐธรรมนูญแล้ว จำเป็นต้องอาศัยปัจจัยสำคัญสองประการไปพร้อมกัน
ประการแรก ต้องมีกษัตริย์ที่เคารพรัฐธรรมนูญ ยินยอมจำกัดอำนาจตนเอง ไม่เข้าไปแทรกแซงการบริหารราชการแผ่นดิน หากมีปัจจัยข้อนี้ ระบอบก็จะเข้ารูปเข้ารอย ตำแหน่งแห่งที่และบทบาทของกษัตริย์ก็จะชัดเจนมากขึ้น แต่ถ้าตรงกันข้าม เกิดมีกษัตริย์ที่ต้องการแทรกแซงการบริหารราชการแผ่นดิน ก็ต้องอาศัยปัจจัย
ประการที่สอง นั่นคือ ต้องมีนายกรัฐมนตรีที่กล้าหาญ กล้าทัดทาน คัดค้าน ปฏิเสธ หากมีกรณีที่กษัตริย์ใช้อำนาจเข้ามาแทรกแซงการเมือง การบริหารราชการแผ่นดิน เกินขอบเขต
หากมีนายกรัฐมนตรีที่เป็นเพียง “เจว็ด” หรือ “ตลกหลวง” ยอมกษัตริย์ทุกอย่าง กษัตริย์ส่ง “โผ” รายชื่อคนที่ตนชอบมา นายกรัฐมนตรีก็ไปสรรหาวิธีการแต่งตั้งให้ หรือนายกรัฐมนตรีส่งชื่อไป กษัตริย์ไม่ยอม นายกรัฐมนตรีก็ยอมตามกษัตริย์
เช่นนี้แล้ว อำนาจการแต่งตั้ง ก็กลายเป็นของกษัตริย์ไปโดยสมบูรณ์ โดยปริยาย โดยทางข้อเท็จจริง แถมกษัตริย์ก็ไม่ต้องรับผิดชอบใดๆด้วย เพราะ ตามระบบรัฐธรรมนูญ กำหนดให้นายกรัฐมนตรีที่เป็นคนรับสนองพระบรมราชโองการ เป็นผู้รับผิดชอบ
แต่หากมีนายกรัฐมนตรีที่ตระหนักว่าประเทศเป็นของประชาชน รับผิดชอบต่อประชาชน กล้าที่จะปฏิเสธ ทักท้วงต่อการใช้อำนาจของกษัตริย์ที่เกินขอบเขต หากกษัตริย์ส่ง “โผ” มาให้นายกรัฐมนตรี หรือหากกษัตริย์ไม่แต่งตั้งบุคคลให้ตามที่นายกรัฐมนตรีเสนอ นายกรัฐมนตรีก็ต้องทักท้วง และหากดึงดันไม่ยอมกัน ก็ต้องกล้าฟ้องให้ประชาชนทราบ
เช่นนี้แล้ว อำนาจการแต่งตั้ง ก็เป็นของนายกรัฐมนตรีและรัฐบาล และเป็นผู้รับผิดชอบ ถูกตรวจสอบได้
ประเทศไทยจะเป็นระบอบ Constitutional/Parliamentary Monarchy ที่นายกรัฐมนตรีมีอำนาจบริหารโดยแท้และเป็นผู้รับผิดชอบ ถูกตรวจสอบ เกิดความรับผิดได้จากการใช้อำนาจของตนเอง ส่วนกษัตริย์ก็เป็นแต่เพียงผู้ลงนามตามที่นายกรัฐมนตรีเสนอมา และไม่ต้องรับผิดชอบใดๆ
หรือ
ประเทศไทยจะเป็นระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์จำแลง ที่กษัตริย์เข้าแทรกแซงการบริหารราชการแผ่นดินได้เสมอ มีอำนาจแต่งตั้งบุคคลตามที่ต้องการ มีอำนาจไม่แต่งตั้งบุคคลที่ตนไม่โปรดปราน โดยไม่ต้องรับผิดชอบใดๆ ส่วนนายกรัฐมนตรีก็ต้องยอมตามกษัตริย์ทั้งหมดและรับผิดชอบด้วยตนเอง
ทั้งหมดนี้ย่อมขึ้นกับนายกรัฐมนตรี
ระบอบ Constitutional/Parliamentary Monarchy ต้องการนายกรัฐมนตรีที่รับผิดชอบต่อประชาชน และกล้าหาญ
เป็น “ห้ามล้อ” ที่ทัดทานการใช้อำนาจของกษัตริย์ที่เกินขอบเขต
เป็น “กันชน” ไม่ให้เรื่องการเมืองเข้ามาพัวพันกับกษัตริย์
เพื่อรักษาสถานะความเป็นกลางทางการเมืองของกษัตริย์
เพื่อรักษาประชาธิปไตย
เพื่อรักษาสถาบันกษัตริย์
อ่านบทความที่เกี่ยวข้อง
- ปฏิรูปสถาบันกษัตริย์ คือ ความจำเป็นของยุคสมัย ต้องอาศัยความร่วมจากทุกฝักฝ่ายทางการเมืองให้เกิดขึ้นจริง
- เปิดร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม หมวด 2 พระมหากษัตริย์
- เราจะอยู่กันแบบไหน? 9 ปัญหากับ 1 คำถามสำคัญของประเทศไทย
