ปลดล็อกท้องถิ่นเพื่อเศรษฐกิจไทยที่ไม่ต้องหมุนรอบส่วนกลาง

อำนาจในการจัดสรรทรัพยากร คือปัจจัยที่สำคัญมากในการพัฒนาเศรษฐกิจ สังคมไทยเราคุ้นเคยมานานกับการที่อำนาจดังกล่าวอยู่ในมือรัฐราชการส่วนกลาง จนอาจนึกภาพไม่ออกว่าถ้าโอนคืนอำนาจนี้ไปที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ซึ่งมีความใกล้ชิดกับพื้นที่และใกล้ชิดประชาชน เศรษฐกิจในท้องถิ่นจะเปลี่ยนแปลงไปจากที่เป็นอยู่ขนาดไหน แม้ที่ผ่านมารัฐธรรมนูญ 2540 ได้วางหลักการเรื่องการกระจายอำนาจไว้ แต่รัฐส่วนกลางยังคงแสดงบทบาท “ขี่คอ” ท้องถิ่นผ่านกฎระเบียบต่างๆ ทำให้ท้องถิ่นมีอิสระมากขึ้นก็จริง แต่ไม่ได้มีอิสระอย่างที่ควรจะเป็น และแสดงศักยภาพได้อย่างจำกัด (และมาถอยหลังเข้าคลองภายหลังการรัฐประหาร)

หากดูตัวอย่างต่างประเทศที่มีการกระจายอำนาจอย่างสมบูรณ์ จะเห็นว่าสัดส่วนผลิตภัณฑ์มวลรวมของประเทศ (GDP) มาจากพื้นที่ที่มีความหลากหลาย สะท้อนถึงกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่กระจายไปตามเมืองต่างๆ ไม่กระจุกอยู่ที่ใดที่หนึ่งจนเกิดความเหลื่อมล้ำ เช่น

• ญี่ปุ่น มีผู้บริหารสูงสุดของจังหวัดมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน ในปี 2017 มหานครโตเกียว มีสัดส่วน GDP 37% รองลงมาคือไอจิ (Aichi) และ โอซาก้า เมืองละประมาณ 14.1 %

• สหราชอาณาจักร มีนายกเทศมนตรี (Mayor) ที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนเป็นผู้มีอำนาจสูงสุดในการบริหารจัดการเมือง ในปี 2020 สัดส่วน GDP ของมหานครลอนดอนอยู่ที่ 24.6% ภาคตะวันออกเฉียงใต้ (South East) 15.5% และภาคตะวันตกเฉียงเหนือ (North West) 10.17%

• ตัดภาพมาที่ประเทศไทย ยังคงมีผู้บริหารสูงสุดของจังหวัดมาจากการแต่งตั้งของส่วนกลางคือกระทรวงมหาดไทย ในปี 2563 กรุงเทพฯ และปริมณฑล แชร์สัดส่วน GDP สูงเกือบครึ่งหนึ่งของทั้งประเทศ คือ 47.6% ตามมาด้วยภาคตะวันออก 17.2% และภาคอีสาน 10.2%

คณะก้าวหน้าพูดคุยกับอาจารย์เดชรัต สุขกำเนิด ผู้อำนวยการ Think Forward Center – ศูนย์นโยบายเพื่ออนาคต เพื่อช่วยอธิบายให้ชัดว่าการกระจายอำนาจอย่างเต็มรูปแบบตามข้อเสนอของศูนย์นโยบายเพื่ออนาคต (อ่านรายงานฉบับเต็มได้ที่: https://bit.ly/3bXQPyP) ซึ่งมีแนวคิดสอดคล้องกับข้อเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญ #ปลดล็อกท้องถิ่น ที่ได้รับเสียงสนับสนุนจากประชาชนกว่า 80,000 คนทั่วประเทศ และได้ยื่นร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญเข้าสู่รัฐสภาไปแล้ว เมื่อกระจายอำนาจได้อย่างแท้จริง จะเปลี่ยนโฉมหน้าของท้องถิ่นและเศรษฐกิจของประเทศไทยอย่างไร

กระจายอำนาจ จะสร้างงาน และ พัฒนาคุณภาพชีวิตประชาชนในท้องถิ่น

ประโยชน์ของการกระจายอำนาจต่อเศรษฐกิจของท้องถิ่น แบ่ง 2 ข้อใหญ่ คือ (1) การสร้างงาน และ (2) การทำให้ประชาชนมีความเป็นอยู่ที่ดีขึ้น ปัจจุบันทั้ง 2 เรื่องเป็นเรื่องใหญ่มาก เพราะผลจากโควิด-19 และสภาพเศรษฐกิจที่ยังไม่ฟื้นตัว ทำให้เกิด Reverse migration หรือการย้ายถิ่นฐานกลับบ้านเกิดของคนที่ครั้งหนึ่งเคยเข้าไปทำงานยังเมืองใหญ่

ที่ผ่านมาเราอาจไม่ค่อยนึกถึงว่าท้องถิ่นจะทำหน้าที่กระตุ้นเศรษฐกิจได้อย่างไร แต่เมื่อเกิดความเปลี่ยนแปลงเช่นนี้ ก็ยิ่งมีความจำเป็นที่จะต้องกระจายอำนาจ เพื่อให้ท้องถิ่นมีบทบาทพัฒนาเศรษฐกิจ ทั้งในแง่การสร้างงานที่ตอบโจทย์ประชาชนในพื้นที่ และในแง่การบรรเทาอุปสรรคในการประกอบอาชีพ เช่น การจัดบริการสาธารณะที่ช่วยดูแลพ่อแม่หรือลูกเล็กของประชาชนคนทำงานที่ต้องออกไปทำงาน สิ่งเหล่านี้ล้วนเป็นเรื่องเศรษฐกิจ

ผลลัพธ์ต่อเศรษฐกิจในระยะยาวของ Reverse migration อาจเป็นไปได้ 2 ทาง คือ (1) ถ้าท้องถิ่นถูกยกระดับศักยภาพให้สามารถรับมือการหลั่งไหลกลับถิ่นฐานของประชาชนได้ อาจเกิดผู้ประกอบการหน้าใหม่เพิ่ม โดยพวกเขาจะมีส่วนช่วยพัฒนาท้องถิ่น หรืออาจเป็นผู้นำท้องถิ่นในอนาคต แต่ (2) ถ้าท้องถิ่นไม่ถูกยกระดับศักยภาพ ก็มีคำถามว่าประชาชนที่กลับถิ่นฐานในวันนี้ จะดำรงชีวิตที่บ้านเกิดด้วยการทำอะไร จะอยู่ได้นานแค่ไหน วันหนึ่งจะกลับเข้า กทม. หรือเมืองใหญ่ อีกหรือไม่ รายได้จะเป็นอย่างไร แล้วทักษะ และงานจะมีรองรับได้หรือไม่

ทุกอย่างยังเป็นปริศนา แต่ภายใต้เส้นทางเหล่านี้ ทางเลือกที่น่าจะดีที่สุด คือการทำให้ประชาชนสามารถประกอบอาชีพที่มีคุณภาพได้ที่ท้องถิ่นของตัวเอง โดยภาครัฐต้องเร่งผลักดันการกระจายอำนาจเพื่อแก้ไขข้อจำกัดของท้องถิ่น – ไม่ว่าจะเป็น การมีอำนาจและงบประมาณที่จำกัด การมีส่วนร่วมของประชาชนที่จำกัด การมีฐานข้อมูลที่จำกัด – เพื่อให้รัฐบาลในท้องถิ่นมีอำนาจและอิสระในการบริหารจัดการทรัพยากรและแก้ไขปัญหาต่างๆ ด้วยตนเอง ไม่ต้องรอคำสั่งจากส่วนกลาง และเพื่อยกระดับให้ อปท. เป็นหน่วยงานที่มีบทบาทในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจในท้องถิ่น ทำให้เกิดการจ้างงาน กระจายไปตามพื้นที่ต่างๆ ซึ่งถือเป็นหัวใจสำคัญของการพัฒนาคุณภาพชีวิตประชาชน 

เศรษฐกิจ 3 มิติ ที่ท้องถิ่นมีโอกาสฉายแสง

เดชรัตระบุว่า เศรษฐกิจของแต่ละท้องถิ่นควรประกอบด้วยความสัมพันธ์ใน 3 มิติ

(1) มิติการผลิตและการขายสินค้าและบริการในท้องถิ่น (market economy)

เป็นความสัมพันธ์ระหว่างหน่วยธุรกิจ (เช่น บริษัท หรือ นายจ้าง) กับ ผู้คน (ซึ่งมักเรียกว่าแรงงาน ผู้ประกอบการ หรือผู้บริโภค) ที่ผ่านมาภาครัฐก็พยายามที่จะให้ท้องถิ่นมีบทบาทสำคัญในการกระตุ้นการลงทุน (เช่น มีโครงการพัฒนาท่าเรือน้ำลึก นิคมอุตสาหกรรม) การพัฒนาสินค้าผลิตภัณฑ์เด่น (เช่น OTOP) แต่กลไกในการบริหารจัดการเศรษฐกิจหลายอย่าง ยังไม่อยู่ในอำนาจของท้องถิ่น
ดังนั้น แนวทางในอนาคตคือการเพิ่มบทบาท อำนาจ และทรัพยากรของท้องถิ่น เพื่อให้สามารถบริหารจัดการเศรษฐกิจในระบบตลาดได้อย่างครบถ้วนรอบด้าน ตรงกับจุดแข็งและความต้องการของพื้นที่ เช่น การส่งเสริมเศรษฐกิจแพลตฟอร์ม การพัฒนาทักษะแรงงาน การพัฒนาการท่องเที่ยว

(2) มิติที่เน้นการดูแลกัน (Care economy)

เป็นความสัมพันธ์ระหว่างคนกับคน เช่น การดููแลสมาชิกในครอบครัวและในชุมชน ที่ผ่านมา เราอาจไม่ได้มองเรื่องนี้ในแง่เศรษฐกิจ ทั้ง ๆ ที่ในความเป็นจริง การดูแลซึ่งกันและกันมีค่าใช้จ่าย (เช่น การจ้างผู้ดูแล) มีค่าเสียโอกาส (เช่น ผู้ที่รับหน้าที่ดูแลคนในครอบครัว ไม่สามารถออกไปทำงานได้) และมีผลกระทบต่อคุณภาพชีวิตสูงมาก (เช่น ความห่วงใย ความรู้สึกโดดเดี่ยว) ในทางกลับกัน การจัดระบบการดููแลซึ่งและกันที่ดี จะช่วยทำให้เกิดรายได้ เกิดการจ้างงาน และเกิดคุณภาพชีวิตที่ดีในแต่ละท้องถิ่นด้วย

ดังนั้น ท้องถิ่นจึงควรได้รับการจัดสรรทรัพยากรและความเชี่่ยวชาญอย่างเต็มที่ในการสร้างและพัฒนาระบบเศรษฐกิจของการดููแลซึ่งกันและกันให้ครบถ้วนมากขึ้น จนสามารถรักษาและเพิ่่มพูนคุณภาพชีวิตของผู้คนในท้องถิ่น ไปพร้อมๆ กับการเพิ่่มการจ้างงานภายในท้องถิ่นด้วย

(3) มิติที่มาจากฐานทรัพยากรและระบบนิเวศในท้องถิ่น (natural base economy)

เป็นความสัมพันธ์ระหว่างคนกับธรรมชาติ ที่ผ่านมา ท้องถิ่นมีบทบาทพอสมควรในการจัดการฐานทรัพยากรและระบบนิเวศวัฒนธรรม แต่มักเป็นการจัดการในลักษณะ “ได้อย่างเสียอย่าง” เช่น การตัดสินใจที่จะนำพื้นที่ทางธรรมชาติ (เช่น ป่าชายเลน ป่าพรุ) มาใช้ในการพัฒนากิจกรรมทางเศรษฐกิจ และในทางกลับกัน ก็อนุรักษ์ฐานทรัพยากรและระบบนิเวศเดิมไว้ โดยไม่ได้เชื่อมโยงให้เห็นถึงคุณค่าและมูลค่าทางเศรษฐกิจที่เพิ่มพูนจากการจัดการและการอนุรักษ์ดังกล่าว

แต่จากกระแสการพัฒนาที่ยั่งยืนและการพัฒนาเศรษฐกิจสีเขียว ในช่วง 1-2 ทศวรรษที่ผ่านมา ทำให้การบริหารจัดการทางธรรมชาติและระบบนิเวศ และการพัฒนาทางเศรษฐกิจ มีการเสริมหนุนซึ่งกันและกันมากขึ้น ท้องถิ่นจึงน่าจะเป็นกลไกที่มีประสิทธิภาพที่สุดในการพัฒนา “เศรษฐกิจสีเขียว” ที่ทั้งรักษาและเพิ่มพูนคุณค่าของทรัพยากรธรรมชาติและระบบนิเวศวัฒนธรรม ควบคู่ไปกับการสร้างการมีส่วนร่วมของประชาชน การจ้างงาน และการลดความเหลื่อมล้ำในพื้นที่

คืนอำนาจท้องถิ่น เศรษฐกิจไทยจะเบ่งบานทั่วประเทศ

จากข้อจำกัดต่างๆ ที่กักขังศักยภาพด้านเศรษฐกิจของท้องถิ่น ทำให้มีความจำเป็นต้องปลดล็อก (อย่างน้อย) 5 ข้อต่อไปนี้

#ลดและยกเลิกกฎหมาย ที่ห้ามไม่ให้ท้องถิ่นจัดทำบริการสาธารณะ หรือ กฎหมายที่เป็นอุปสรรคต่อการบริหารงานบุคคล รวมทั้งการพัฒนาเศรษฐกิจ

เช่น กฎกระทรวงและคำสั่งที่ออกโดยราชการส่วนกลาง กฎระเบียบของกระทรวงมหาดไทย รวมถึงส่งเสริมและบังคับใช้กฎหมายที่ช่วยเพิ่มศักยภาพให้ อปท. เช่น พ.ร.บ.กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 พ.ร.บ.การมีส่วนร่วมของประชาชน พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารสาธารณะ เป็นต้น ทั้งนี้ ในร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญปลดล็อกท้องถิ่น ได้เสนอให้บัญญัติในรัฐธรรมนูญเลยว่า รัฐต้องจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินแบบกระจายอำนาจ และต้องให้ความเป็นอิสระแก่ท้องถิ่นตามหลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น ซึ่งเท่ากับว่า กฎหมายลำดับรองฉบับใดที่มีเนื้อหาขัดแย้งกับหลักการดังกล่าว จะใช้การไม่ได้

#กำหนดรายรับของท้องถิ่นให้มีงบประมาณเพิ่มขึ้น

ด้วยการออกกฎหมายให้ท้องถิ่นต้องมีรายได้เพิ่มขึ้นคิดเป็นสัดส่วนต่อรายได้สุทธิของรัฐบาลในอัตราร้อยละ 50 ภายในปี 2570 ซึ่งจะทำให้งบประมาณของท้องถิ่นเพิ่มขึ้นจาก 7.4 แสนล้านบาทเป็น 1.2 ล้านล้านบาท งบประมาณที่เพิ่มขึ้นในส่วนนี้จะถูกนำไปกระจายให้กับท้องถิ่น 7,850 แห่งทั่วประเทศเพื่อจัดทำบริการสาธารณะ โดยการจัดสรรงบประมาณใหม่จะทำให้ท้องถิ่นได้รับงบประมาณเพิ่มขึ้นประมาณ 60 ล้านบาท ตามขนาดพื้นที่และจำนวนประชากร ซึ่งข้อเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญปลดล็อกท้องถิ่น ก็ได้เสนอให้การแบ่งสัดส่วนรายได้ระหว่างท้องถิ่นและส่วนกลางเป็น 50:50

#สนับสนุนการพัฒนาระบบการดูแลกันและกัน (Care Economy) ในท้องถิ่น

เสนอให้รัฐบาลจัดสรรงบประมาณ 200 บาท/เดือน/ผู้สูงอายุ 1 คน เพื่อจัดตั้งเป็นกองทุนสำหรับการดูแลผู้สูงอายุระยะ ยาว สำหรับผู้ป่วยติดบ้านติดเตียงและผู้พิการ ในวงเงินโดยเฉลี่ยประมาณ 9,000 บาท/เดือน/ผู้ป่วย 1 คน โดย อปท. จะมีบทบาทหลักในการพัฒนาและเชื่อมโยงระบบการดูแลผู้สูงอายุระยะยาวในพื้นที่ของตน ตามรูปแบบที่เหมาะสม เช่น ศูนย์ดูแลผู้สูงอายุเต็มรูปแบบ ศูนย์ดูแลผู้สูงอายุในชุมชน แพลตฟอร์มดูแลผู้สูงอายุ

#ประชาชนมีส่วนร่วมกำหนดงบประมาณ (Participatory Budgeting)

เสนอให้มีการจัดสรรงบประมาณ 1% ของงบประมาณในการบริหารราชการแผ่นดินทั้งประเทศ (รวมประมาณ 30,000 ล้านบาท) เพื่อเปิดให้ประชาชนในแต่ละท้องถิ่นได้เข้ามามีส่วนในการเสนอและพิจารณาโครงการเพื่อการพัฒนาท้องถิ่น โดยมี อปท. เป็นผู้อำนวยการในกระบวนการดังกล่าว หากแนวทางนี้ประสบความสำเร็จ จะเสนอให้เพิ่มสัดส่วนเป็น 5% ภายในปี 2570 ซึ่งสอดคล้องกับข้อเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญปลดล็อกท้องถิ่น ที่ต้องการเพิ่มอำนาจให้กับประชาชนและสามารถเข้ามาร่วม กำหนดงบประมาณ (Participatory Budgeting) ได้

#ให้อำนาจท้องถิ่น ในการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานและสาธารณูปการ

ตามหลักการแล้ว เรื่องนี้ควรเป็นบทบาทหลักของท้องถิ่น ซึ่งสอดคล้องกับข้อเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญปลดล็อกท้องถิ่น ที่การจัดทำบริการสาธารณะเป็นของท้องถิ่นทั้งหมด ยกเว้นแค่บางเรื่อง ท้องถิ่นต้องทำก่อน แต่ข้อเท็จจริงในปัจจุบัน กลับปรากฏว่าอำนาจในการตัดสินใจจำนวนมากยังคงกระจุกตัวอยู่ที่ราชการส่วนกลาง เช่น การกำหนดผังเมือง การกำหนดหรืออนุญาตเส้นทางการขนส่งสาธารณะ ดังนั้น ต้องให้อำนาจมาอยู่กับ อปท. ให้มากที่สุด และให้มีกลไกสนับสนุนการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานและสาธารณูปการของท้องถิ่นเพิ่มเติม อาทิ การให้อำนาจท้องถิ่นในการใช้การลดภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง หรือ Negative Land Tax เพื่อสร้างแรงจูงใจให้ประชาชนที่เป็นเจ้าของพื้นที่สีเขียวหรือพื้นที่ที่สามารถพัฒนาเป็นพื้นที่สาธารณะ เปิดพื้นที่ให้ประชาชนเข้าใช้งานในระยะยาว (เช่น 3 ปี 5 หรือ 10 ปีขึ้นไป) โดยได้ลดค่าใช้จ่ายภาษี หรือแม้แต่ได้รับงบประมาณสนับสนุนจาก อปท.

คณะก้าวหน้า

“เราจะเดินหน้าทำงานทางความคิด สร้างความเป็นไปได้ในการปลุกเอาประชาชนคนส่วนใหญ่ของประเทศ จากจำนวนนับ จากที่เคยเป็นเพียงวัตถุ ..ให้กลายเป็นผู้ทรงอำนาจสูงสุดของประเทศอย่างแท้จริง”