ผมยืนยันทุกครั้งที่มีโอกาสเสนอความเห็น ไม่ว่าจะเป็นในเวทีสัมมนาหรือการเรียนการสอน ตลอดจนการเขียนบทความทางวิชาการว่า “การปกครองท้องถิ่น” ในประเทศไทยที่แท้จริงเริ่มต้นในปี 2476 หลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองโดยคณะราษฎรเมื่อ 24 มิถุนายน 2475 แม้ว่าจะได้มีพัฒนาการมาก่อนหน้านั้นบ้างแล้ว แต่ก็มิใช่การปกครองท้องถิ่นแต่อย่างใด
เหตุที่ยืนยันอย่างนั้น เนื่องเพราะการปกครองท้องถิ่น เป็นการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินตามหลักการกระจายอำนาจ ซึ่งมี “ลักษณะสำคัญ” คือ มีการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็น “นิติบุคคล” แยกอิสระออกจากการบริหารราชการส่วนกลาง ทำให้มีสิทธิและอำนาจในการทำนิติกรรมและสัญญาต่างๆ ตลอดจนเป็นเจ้าของหรือถือครองกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินต่างๆ โดยมีเจ้าหน้าที่ ทรัพย์สิน งบประมาณและรายได้เป็นของท้องถิ่นเอง มีการเลือกตั้งสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่นทั้งหมดหรือบางส่วน เพื่อให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการปกครอง
ย้อนไปก่อนนั้น ในปี 2440 พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ 5 ได้ทรงมีพระราชดำริให้มีการทดลองจัดตั้งระบบสุขาภิบาลขึ้นเป็นครั้งแรก คือ สุขาภิบาลกรุงเทพ ต่อมาในปี 2448 ได้มีการขยายกิจการต่อไป โดยพระบรมราชโองการให้ยกฐานะตำบลท่าฉลอมเป็น “สุขาภิบาลท่าฉลอม” จึงถือได้ว่าสุขาภิบาลท่าฉลอมเป็นสุขาภิบาลแห่งแรกในหัวเมืองของประเทศไทย โดยเจ้าหน้าที่ของสุขาภิบาลในขณะนั้น ได้แก่ บุคคลซึ่งทางราชการแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งได้แก่ ผู้ว่าราชการเมือง นายอำเภอ กรรมการอำเภอ และกำนันผู้ใหญ่บ้าน เป็นผู้บริหารงานรับผิดชอบ เรียกว่า กรรมการสุขาภิบาล
ต่อมาได้ทรงขยายกิจการสุขาภิบาลไปยังหัวเมืองต่าง ๆ และในการนี้ก็ได้ตรา “พระราชบัญญัติสุขาภิบาลเมือง และสุขาภิบาลท้องถิ่น” ขึ้น กิจการสุขาภิบาลทำท่าจะแพร่หลาย แต่พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวได้เสด็จสวรรคตเสียก่อน กิจการสุขาภิบาลจึงสะดุดลงไป
อย่างไรก็ตาม สุขาภิบาลในครั้งนั้นยังมิใช่การปกครองท้องถิ่นแต่อย่างใด เพราะมิได้เข้าลักษณะสำคัญที่กล่าวมาแล้วข้างต้น แต่เป็นเพียงการให้พื้นที่มีโอกาสในการจัดการบริการสาธารณะ โดยเป็นการบริหารจากส่วนกลางหรือข้าราชการประจำที่ถูกส่งมาจากส่วนกลาง ไม่ใช่การกระจายอำนาจที่แท้จริง
ในสมัยพระบาทสมเด็จพระปกเกล้า รัชกาลที่ 7 ได้ทรงปรึกษากับ เจ้าฟ้ากรมหลวงลพบุรีราเมศร์ ว่าอยากจะให้มีคณะกรรมการขึ้นชุดหนึ่งเพื่อพิจารณาการจัดตั้ง “เทศบาล (municipality)” ขึ้นในประเทศไทย และในที่สุดได้มีการแต่งตั้งคณะกรรมการประกอบด้วย นายอาร์ ดี เครก (Richard D. Craig) เป็นประธานกรรมการ และมี อำมาตย์เอกพระกฤษณาพรพันธ์, พระยาจินดารักษ์, บุญเชย ปิตรชาติ เป็นกรรมการ โดย คณะกรรมการฯ มีความเห็นว่าควรเสนอ “ร่างพระราชบัญญัติเทศบาล” ขึ้น แต่ยังไม่ได้ทูลเกล้าฯ เพื่อทรงลงพระปรมาภิไธย ก็เข้าสู่การเปลี่ยนแปลงครั้งใหญ่ นั่นคืการ “อภิวัฒน์สยาม” หรือ การปฏิวัติเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณายาสิทธิราชย์ มาเป็นระบอบประชาธิปไตยในปี 2475
หลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง “คณะราษฎร” ได้เริ่มจัดวางรูปแบบและระเบียบการบริหารราชการของประเทศ ด้วยการประกาศใช้ พ.ร.บ.ว่าด้วยระเบียบราชการบริหารแห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ.2476 ซึ่งนำรูปแบบมาจากฝรั่งเศส โดยจัดระเบียบการบริหารราชการแผ่นดินออกเป็น 3 ส่วน คือ ราชการบริหารส่วนกลาง ราชการบริหารส่วนภูมิภาค และราชการบริหารส่วนท้องถิ่น
นี่ถือเป็นการรองรับสถานะทางกฎหมายของราชการส่วนท้องถิ่นเป็นครั้งแรกในการบริหารราชการแผ่นดิน
ในส่วนของการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นหรือการปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น คณะราษฎรก็ได้มีการออกกฎหมายขึ้นไปในคราวเดียวกันคือ “พ.ร.บ.จัดระเบียบเทศบาล พ.ศ.2476” จึงส่งผลให้มีองค์กรปกครองท้องถิ่นตามหลักการปกครองท้องถิ่นที่ครบถ้วนเป็นครั้งแรก โดยประกอบไปด้วยฝ่ายบริหาร ฝ่ายสภาเทศบาลที่สามารถออกเทศบัญญัติได้ มีฐานะเป็นนิติบุคคล มีงบประมาณ มีทรัพย์สิน ฯลฯ
ในชั้นแรกมุ่งหวังที่จะให้มีการปกครองท้องถิ่นในรูปแบบเดียวและหวังจะให้มีการจัดตั้งเทศบาลขึ้นในทุกพื้นที่และทุก4,800 ตำบลในขณะนั้น โดยผู้ที่มีส่วนสำคัญในการผลักดันให้เกิด พ.ร.บ.ฉบับนี้ก็คือ ปรีดี พนมยงค์ แกนนำคนสำคัญฝ่ายพลเรือนของคณะราษฎรนั่นเอง แม้ว่าในระยะเริ่มต้นจะสามารถจัดตั้งได้เพียง 35 แห่ง และก่อนสิ้นสุดของยุคคณะราษฎร ( ปี 2490) สามารถจัดจัดตั้งได้เพียง 117 แห่งในปี 2488ก็ตาม เนื่องเพราะสถานการณทางการเมืองในขณะนั้นมีความพลิกผันเกือบตลอดเวลาและประกอบกับการเกิดขึ้นของสงครามโลกครั้งที่ 2 แต่ก็ถือว่าได้วางรากฐานของการปกครองท้องถิ่นขึ้นแล้ว
อย่างไรก็ตาม จอมพล ป.พิบูลสงคราม ซึ่งก็เป็นหนึ่งในคณะราษฎร ที่ต่อมาแม้จะเกิดการรัฐประหารปี 2490 ที่ทำให้มองว่าสิ้นสุดยุคคณะราษฎร แต่ในยุคที่ชีวิตจอมพล ป. พลิกผันกลับมาเป็นนายกรัฐมนตรีอีกครั้ง ก็ได้มีการฟื้นฟูระบบสุขาภิบาลโดยมีการตรา พ.ร.บ.สุขาภิบาล พ.ศ.2495 เพื่อเร่งพัฒนาท้องถิ่นและเตรียมการยกระดับเป็นเทศบาลในอนาคต หากแต่การจัดตั้งสุขาภิบาลยังยึดรูปแบบและโครงสร้างสุขาภิบาลเดิมในสมัย รัชกาลที่ 5 ที่มีการแต่งตั้งข้าราชการประจำไปควบคุมสุขาภิบาล(local Government by Government Officials) และมีการตรา พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัด พ.ศ.2498 เนื่องจากองค์กรปกครองท้องถิ่นเดิมที่มีอยู่จะอยู่แต่ในเขตเมืองเท่านั้น จึงตั้งเป็น อบจ.ที่มีสถานะเป็น นิติบุคคลแยกออกจากการบริหารราชการส่วนภูมิภาค
นอกจากนั้นยังมีการออก พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการส่วนตำบล พ.ศ.2499 เพื่อจัดจั้ง อบต.ที่มีฐานะเป็นนิติบุคคลและสามารถดำเนินงานได้อย่างอิสระ โดย อบต.มีโครงสร้างที่ประกอบด้วยสภาตำบลทำหน้าที่ออกข้อบัญญัติและทำหน้าที่ฝ่ายบริหารในรูปแบบคณะกรรมการตำบลที่มีกำนันเป็นประธานโดยตำแหน่ง แต่ก็ไม่ประสบความสำเร็จจนต้องมีการออก พ.ร.บ.สภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. 2537 เสียใหม่ ซึ่งทั้งโครงสร้างของสุขาภิบาล, อบจ.และ อบต.ต่างถูกปรับโครงสร้างใหม่ตามผลของรัฐธรรมนูญฯปี 2540 ที่ให้ฝ่ายบริหารมาจากการเลือกตั้งและแยกฝ่ายบริหารกับฝ่ายสภาฯ ออกจากกัน
แทนที่จะมาจากการแต่งตั้งเช่นในอดีต โดยมีการยกฐานะสุขาภิบาลเป็นเทศบาลเสียทั้งหมดและออก พ.ร.บ.องค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 เสียใหม่เช่นกัน โดยกำหนดให้มี “นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด” เป็นการเฉพาะแทนการทำหน้าที่หัวหน้าฝ่ายบริหาร อบจ. ขณะที่ผู้ว่าราชการจังหวัดซึ่งเป็นข้าราชการส่วนภูมิภาคเช่นในอดีต
จากที่กล่าวมาข้างต้น จะเห็นได้ว่า “คณะราษฎร” เป็นผู้ที่ทำให้การปกครองท้องถิ่นของไทยเกิดขึ้นอย่างเป็นรูปธรรมและสมบูรณ์ครบถ้วนตามหลักการของการปกครองท้องถิ่น สมควรที่เราจะได้ระลึกถึงคุณูปการนี้
