3 ทศวรรษกระจายอำนาจ ท้องถิ่นไทยเจออะไรบ้าง? (คืนอำนาจท้องถิ่น ตอนที่ 1)

สู้ชีวิต แต่ชีวิตสู้กลับ! 3 ทศวรรษกระจายอำนาจ ท้องถิ่นไทยเจออะไรบ้าง? (ตอนที่ 1)

หากจะใช้คำศัพท์วัยรุ่นในยุคนี้ ที่เห็นชัดที่สุดสะท้อนด้วยคำสั้นๆ ต่อชะตากรรมของท้องถิ่นในประเทศไทยตลอด 3 ทศวรรษที่ผ่านมาได้กระชับกินความที่สุด คงไม่มีคำไหนเหมาะสมไปกว่าคำว่า “สู้ชีวิต แต่ชีวิตสู้กลับ” เรียกได้ว่า สู้ชีวิต มาโดยตลอด พยายามทำผลงาน พิสูจน์ตัวเอง ใกล้ชิดกับประชาชนและทำงานตอบสนองความต้องการของเจ้าของอำนาจที่แท้จริง เจ้านายตัวจริงซึ่งก็คือประชาชน มีกระแสประชาธิปไตยเบ่งบานและประชาชนสนับสนุน แต่ในท้ายที่สุดชีวิตดันสู้กลับ ชีวิตที่สู้กลับในที่นี้ก็ไม่ใช่บุญกรรม วาสนาอะไร แต่เป็น ปัจจัยต่างๆ ที่มารอบทิศ จากผลผลิตของวิธีคิดแบบรัฐราชการรวมศูนย์ และยิ่งไปกว่านั้น สิ่งที่เกิดขึ้นและกระทำกับท้องถิ่นมากที่สุดจนถอยหลังลงคลอง ดันเป็นผลมาจาก “อำนาจที่ไม่เป็นประชาธิปไตย”

พบกับตอนที่ 1 “ซีรีส์คืนอำนาจท้องถิ่น” ที่แคมเปญปลดล็อกท้องถิ่นไปชวน อาจารย์วีระศักดิ์ เครือเทพ นักวิชาการด้านการคลังท้องถิ่นและการกระจายอำนาจ คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย โดยอาจารย์เป็นนักวิชาการผู้เชี่ยวชาญด้านการคลังท้องถิ่น อีกทั้งยังเป็นหนึ่งในคณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วย เราเลยชวนอาจารย์มาพูดคุย ชวนทบทวนเส้นทางทางการกระจายอำนาจในประเทศไทย

โดยถูกปักหมุดครั้งแรกในรัฐธรรมนูญ 2540 มาดูกันว่าตลอด 3 ทศวรรษ ท้องถิ่นไทยผ่านร้อนผ่านหนาว เผชิญอุปสรรคอะไรบ้าง โดยซีรีส์นี้จะมีอีก 2 ตอนให้ติดตาม

วีรศักดิ์แบ่งยุคของการกระจายอำนาจในประเทศไทยออกเป็น 3 ยุค

#ยุคที่หนึ่ง: ยุคทองสั้นๆ ในปี 2540-2544 ก่อนเริ่มถูกชะลอตั้งแต่ปี 2545 และเจอรัฐประหารในปี 2549

1.1 ช่วง “ยุคทอง” นั้น ประชาชนมีความตื่นตัว กระแสประชาธิปไตยเริ่มกลับมา ส่งผลต่อเนื่องถึงการกระจายอำนาจ มีกฎหมายในเชิงสัญลักษณ์เป็นตัวขับเคลื่อนให้เกิดการเปลี่ยนแปลง ซึ่งต้องให้เครดิตรัฐบาลในเวลานั้นรวมถึงฝ่ายค้าน เช่น พระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 ซึ่งเป็นผลพวงจากรัฐธรรมนูญ 2540 ทำให้ท้องถิ่นมีความเป็นอิสระในการจัดบริการ การตัดสินใจแก้ไขปัญหา อะไรที่เคยทำแล้วติดขัด ทำแล้วเคยต้องพึ่งพารัฐบาล พอมีกฎหมายกระจายอำนาจ ทำให้งาน เงิน คน ลงไปสู่พื้นที่เร็วมาก โครงการต่างๆ เกิดขึ้น เกิดการเปลี่ยนแปลงอย่างก้าวกระโดด

การเปลี่ยนแปลงเชิงกฎหมายอีกอย่างที่เป็นผลบวกแก่ท้องถิ่น คือการเปลี่ยนโครงสร้างที่มาของผู้บริหารท้องถิ่น ก่อนหน้านี้ผู้บริหารท้องถิ่นส่วนใหญ่เป็นรูปแบบเลือกตั้งทางอ้อม คือประชาชนเลือกสมาชิกสภาท้องถิ่นเป็นฝ่ายนิติบัญญัติก่อน แล้วฝ่ายนิติบัญญัติค่อยโหวตเลือกผู้บริหาร ยกเว้นแค่ท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ 2 ที่ ได้แก่ กรุงเทพมหานคร และ พัทยา ที่ชาวบ้านเลือกทางตรง คือเลือกผู้ว่า กทม. และ เลือกนายกเมืองพัทยา

แต่เมื่อเกิดการเปลี่ยนแปลงตั้งแต่รัฐธรรมนูญ ก็ส่งผลทางความคิดมาถึงกฎหมายที่เกี่ยวข้อง คือกฎหมายท้องถิ่นแต่ละประเภท ที่เปลี่ยนให้ผู้บริหารท้องถิ่นมาจากการเลือกตั้งทางตรง เรื่องนี้ใช้เวลาผลักดันประมาณ 3-4 ปี ตั้งแต่ปี 2542-2543 ทำให้ความตื่นตัวของประชาชนเพิ่มขึ้น เกิดสีสันทางการเมือง และสิ่งที่เห็นอย่างต่อเนื่อง คือผู้บริหารท้องถิ่นที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรง มีความรับผิดชอบ (accountability) กลับไปที่ประชาชนมากขึ้น เพราะไม่จำเป็นต้องผ่าน 2 ต่อ – ผ่านสภาแล้วไปต่อที่ประชาชน – พอเป็นแบบนี้ ทำอะไรไม่ดี ชาวบ้านก็โวย ผู้บริหารก็ตอบสนอง (response) เร็วกว่าเดิม

1.2 อย่างไรก็ตาม มาถึงปี 2544 พรรคไทยรักไทยเป็นรัฐบาล ทิศทางเกิดการเปลี่ยนแปลง นโยบายของคุณทักษิณ ชินวัตร นายกฯ ในเวลานั้น ต้องการเอกภาพในการบริหารจัดการประเทศ เน้นทำงานเร็ว สิ่งที่ออกแบบในเชิงบริหารราชการแผ่นดิน คือนายกฯ คิด ที่เหลือต้องทำในทิศทางที่นายกฯ ออกแบบ จึงเกิดคำว่า “ผู้ว่า CEO” หมายถึง ฉันคิดนโยบายให้ เอาไปทำตามนี้ ผู้ว่าต้องเข้มแข็งและสั่งการพื้นที่ให้เกิดเอกภาพตามทิศทางที่รัฐบาลสั่ง ไม่ชอบการแตกแถว ทั้งที่จริงแล้ว ปรัชญาของท้องถิ่นคือต้องแตกแถวจึงจะเกิดนวัตกรรม

เมื่อนายกฯขับเคลื่อนเรื่องนี้ ท้องถิ่นจึงเริ่มถูกมองข้าม ส่วนภูมิภาคกลับขึ้นมาใหม่ ทำให้ตั้งแต่ปี 2545-2548 แม้ท้องถิ่นไม่ถูกบล็อก แต่ก็ไม่ได้รับความสำคัญ ที่เป็นรูปธรรมคือ บทบาทผู้ว่าราชการชัดเจนขึ้น กฎหมายกระจายอำนาจที่เบ่งบานจากการถ่ายโอนงาน-เงิน-คน ให้ท้องถิ่น เริ่มถูกชะลอ จนเกิดรัฐประหารในปี 2549

#ยุคที่สอง: ตั้งแต่ประมาณปี 2550-2556 เสื่อมถอย-ขาลง

2.1 ในรัฐธรรมนูญปี 2550 จังหวัดหรือภูมิภาคกลับมามีความสำคัญอีกครั้งในระบบบริหารราชการแผ่นดิน [เช่น รัฐธรรมนูญ 2550 มาตรา 78 (2) บัญญัติว่า จัดระบบการบริหารราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น ให้มีขอบเขตอำนาจหน้าที่ และความรับผิดชอบที่ชัดเจนเหมาะสมแก่การพัฒนาประเทศ และสนับสนุนให้จังหวัดมีแผนและงบประมาณเพื่อพัฒนาจังหวัด เพื่อประโยชน์ของประชาชนในพื้นที่]

2.2 หลังจากนั้นมีกฎหมายออกมาอีก 1 ฉบับ คือ พระราชกฤษฎีกาว่าด้วยการบริหารงานจังหวัดและกลุ่มจังหวัดแบบบูรณาการ พ.ศ. 2551 โดยสิ่งที่เป็นไม้เด็ดนอกเหนือจากการพูดถึงอำนาจบทบาทหน้าที่ของจังหวัด คือให้จังหวัดและกลุ่มจังหวัดมีงบประมาณของตัวเอง

ตรงนี้คือปัญหา จังหวัดปีกกล้าขาแข็ง เริ่มวางทีท่าเป็นเจ้านาย ท้องถิ่นต้องเป็นเด็กดี จากตอนแรกทุกอย่างถ่ายโอนลงไปให้ท้องถิ่นเข้มแข็ง ทำงานจบได้โดยลำพัง แล้วเราก็เชื่อว่ากลไกความรับผิดชอบจะทำงานของมันเอง กลายเป็นว่าภูมิภาคกลับมามีบทบาทเข้มแข็ง ทั้งที่รู้ว่าตัวเองทำไม่ได้ สรรพกำลังไม่พอ แต่ก็ไม่ยอมให้ตัวเองฝ่อ วิธีการฟื้นคืนกลับมาคืองานอะไรที่ทำไม่ไหว ส่งให้ท้องถิ่นทำ สั่งท้องถิ่น ทำเสร็จถ่ายรูปส่งรายงานกลับมาด้วย เดี๋ยวไปรายงานส่วนกลางต่อ หรือ ถ้าฉันทำไม่ได้ เงินไม่พอ ท้องถิ่นส่งเงินมาให้ด้วย พอส่วนราชการอื่นๆ เห็นกระทรวงมหาดไทยทำ ก็เอาบ้าง วิธีคิดตาลปัตร

2.3 อีกอย่างที่เป็นอุปสรรค คือวิธีปฏิบัติของกลไกตรวจสอบที่ไม่เกื้อหนุนท้องถิ่น ทั้งที่กฎหมายไม่ได้เปลี่ยนแปลง ใช้มาตั้งแต่ปี 2542-2543 แต่พอปี 2550 อาจเป็นเพราะเปลี่ยนแปลงผู้บริหารของหน่วยตรวจสอบ แม้กฎหมายเขียนแบบเดิม แต่ตีความเปลี่ยนไป เคร่งครัดตามลายลักษณ์อักษรมากขึ้น สิ่งที่ท้องถิ่นเคยทำได้อย่างที่ควรจะเป็น ก็ไม่ใช่แล้ว

เช่น ท้องถิ่นบอกว่าในการบริหารจัดการภัยพิบัติ (เช่น ไฟไหม้ แผ่นดินไหว น้ำท่วม) สามารถทำงานร่วมมือเป็นเครือข่ายระหว่างท้องถิ่น แต่หน่วยตรวจสอบบอกว่า คุณไปทำงานนอกเขตพื้นที่ไม่ได้ ต้องทำเฉพาะในเขตของตัวเอง คำถามคือ ภัยพิบัติมันถูกขีดเส้นด้วยเขตการปกครองหรือเปล่า ศัพท์เทคนิคเรียกว่า spillover ดังนั้น การตีความแบบนี้จึงไม่ฉลาด ตีความแบบแคบ ทำให้ท้องถิ่นร่วมมือกันลำบาก หลังๆ พอยุ่งมากเข้า ท้องถิ่นก็ไม่อยากมีปัญหากับหน่วยตรวจสอบ

#ยุคที่สาม: ตั้งแต่ปี 2557 ถึงปัจจุบัน ไม่ใช่แค่ถอยหลังลงคลอง แต่ท้องถิ่นยังถูกทำให้กลายเป็นผู้ร้ายของสังคม

3.1 ตั้งแต่ปี 2556-2557 มีการเขียนกฎหมายใหม่หลายฉบับที่ทำให้ท้องถิ่นมีอุปสรรคเยอะขึ้น พอจังหวัดเริ่มโต กลไกราชการก็ต้องทำให้ตัวเองปลอดภัย ผู้ว่าฯ รู้สึกว่าบารมีถูกข่ม บดบังด้วยนายก อบจ. รวมถึงมีกระแสที่มาคู่กันคือการเลือกตั้งผู้ว่า ดังนั้น ตั้งแต่คณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) เข้ามา มั่นใจว่าเขามีโจทย์อยู่ในใจคือยุบ อบจ. ทิ้ง ให้เหลือเท่าที่จำเป็น เพราะบางส่วนยังเป็นแขนขาให้ส่วนภูมิภาคได้ หรืออีกแนวทาง คือลดบทบาท อบจ. ให้เป็นเทศบาลจังหวัด เป็นกลยุทธ์ในการตัดแรง ลดเครดิต

ยุคนี้ท้องถิ่นไม่ใช่แค่ถอยหลัง แต่ถูกกระทำ ถูกใช้เป็นเครื่องมือทางการเมือง เช่น ถ้าใครไม่ร่วมมือ ก็อาจถูกกฎหมายเล่นงาน ตัวอย่างคือการออกคำสั่งมาตรา 44 แขวนผู้บริหารท้องถิ่นที่มีประเด็นค้างอยู่ในระหว่างการตรวจสอบ ทั้งในสำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) และ คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) เกือบ 1,000 คน จากนั้น คสช. ก็แต่งตั้งข้าราชการไปทำหน้าที่ผู้บริหารท้องถิ่นแทน

3.2 ในขณะที่กลไกราชการก็ใช้เทคนิคใหม่ เช่น มอบหมายความรับผิดชอบ สั่งการ โยนงาน หรือง่ายที่สุดคือไม่ถ่ายโอนภารกิจให้ท้องถิ่นตามที่กฎหมาย แต่ใช้วิธีทำบันทึกข้อความหรือหนังสือสั่งการ สั่งให้ท้องถิ่นทำงานให้ เช่น กรมเจ้าท่าไม่ยอมถ่ายโอนภารกิจเรื่องการตรวจแหล่งน้ำหรือการทำท่าเทียบเรือ แต่ก็รู้ว่าตัวเองไม่มีคน จึงมอบหมายนายกท้องถิ่นเป็นเจ้าหน้าที่ปฏิบัติงานแทน เงินก็ไม่ให้ ท้องถิ่นตรวจเสร็จยังให้รายงานกลับมาที่กรมเจ้าท่า ถ้าท้องถิ่นทำพลาดก็อาจโดนสอบวินัย ทั้งหมดนี้ทำให้ท้องถิ่นรู้สึกว่าถูกเอาเปรียบ

3.3 ไม่นับว่าหลายครั้ง ผลงานของท้องถิ่นถูกอ้างโดยส่วนราชการ เช่น ยุติธรรมชุมชน เป็นกระบวนการไกล่เกลี่ยระหว่างคู่กรณีก่อนถึงศาล ริเริ่มโดยท้องถิ่นในพื้นที่ 3 จังหวัดชายแดนใต้ ต่อมากระทรวงยุติธรรมทราบก็เอามาขยายผล หรือ การทำ Community Isolation หรือ Home Isolation คนทำงานจริงๆ คือท้องถิ่นทั้งนั้น ไม่ใช่รัฐบาล หรือ ศบค.

หลายอย่างที่รัฐกระทำต่อท้องถิ่นตลอด 7-8 ปีนี้ ทำให้เกิดความเข้าใจผิดหลายเรื่อง คนลืมมองว่ารัฐหรือกลไกราชการเองก็มีปัญหา ท้องถิ่นกลายเป็นแพะ สร้างมายาคติว่าท้องถิ่นชั่ว ขี้โกง ทั้งที่ถ้าเราตั้งคำถาม รัฐก็ชั่วหรือโกงได้เหมือนกันไม่ใช่หรือ ?

โดยสรุป ยุคนี้ถอยหลังและดำดิ่ง ถ้าปล่อยให้เป็นแบบนี้ต่อไป ท้องถิ่นจะไม่โต ทั้งที่มีศักยภาพ มีผู้นำท้องถิ่นเก่งๆ หลายคน ถ้าเราส่งเสริม วางกรอบให้เหมาะสม จะเอื้อให้ท้องถิ่นทำงานได้อีกเยอะ และรัฐบาลไม่ต้องแบกท้องถิ่น ปล่อยให้ท้องถิ่นเติบโตของเขาเอง แต่ในความเป็นจริง รัฐบาลไม่ยอมปล่อย

ดังนั้น นี่คือโจทย์ใหญ่ แก้กฎหมายเพียงลำพังไม่พอ ต้องแก้ระบบบริหารจัดการ เปลี่ยนวิธีคิดของคนในระบบราชการ ซึ่งเป็นเรื่องที่ยากที่สุด แต่หากไม่ทำ ท้องถิ่นจะตายหมด สังคมไทยหยุดนิ่ง ซึ่งเท่ากับเรากำลังถอยหลัง

(อ่านตอนที่ 2 : https://progressivemovement.in.th/article/7389/)

(อ่านตอนที่ 3 : https://progressivemovement.in.th/article/7435/)

ร่วมลงชื่อปลดล็อกท้องถิ่นที่จุดลงชื่อทั่วประเทศ หรือทางออนไลน์ที่ : https://progressivemovement.in.th/campaign-decentralization

คณะก้าวหน้า

“เราจะเดินหน้าทำงานทางความคิด สร้างความเป็นไปได้ในการปลุกเอาประชาชนคนส่วนใหญ่ของประเทศ จากจำนวนนับ จากที่เคยเป็นเพียงวัตถุ ..ให้กลายเป็นผู้ทรงอำนาจสูงสุดของประเทศอย่างแท้จริง”