การเลือกตั้งผู้ว่า กทม. ที่เพิ่งผ่านพ้นไป ทำให้กระแสเรื่องการเลือกตั้งผู้บริหารจังหวัดและการกระจายอำนาจกลับมาอยู่ในความสนใจของประชาชนทั่วประเทศ ซึ่งแคมเปญ #ขอคนละชื่อปลดล็อกท้องถิ่น ของพวกเราคณะก้าวหน้า คือหนึ่งในกลุ่มที่รณรงค์เรื่องการกระจายอำนาจอย่างจริงจัง ผ่านข้อเสนอในร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ หมวด 14 การปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งตั้งอยู่บนพื้นฐานความเชื่อมั่นในพลังของท้องถิ่นและพลังของประชาชน ว่าจะเป็นผู้กำหนดอนาคตของตัวเอง
วันนี้เราคัดมา 7 ข้อเสนอแบบรวบตึง ที่เชื่อว่าหากทำได้ จะเปลี่ยนประเทศไทย เปลี่ยนคุณภาพชีวิตของประชาชนให้ดีขึ้นได้
1. #รับรองหลักการการกระจายอำนาจ
เดิมรัฐธรรมนูญ 2560 อันเป็นมรดกจากการรัฐประหาร 2557 และระบอบ คสช. เป็นรัฐธรรมนูญที่ไม่มีคำว่า “กระจายอำนาจ” แม้แต่คำเดียว ซึ่งเป็นเรื่องน่ากังวลเพราะหากแม้แต่กฎหมายสูงสุดของประเทศยังไม่รับประกันเรื่องนี้ไว้ จะแน่ใจได้อย่างไรว่าหน่วยงานอื่นในองคาพยพของรัฐ จะเอาจริงกับการขับเคลื่อนการกระจายอำนาจ
แต่ข้อเสนอปลดล็อกท้องถิ่นเราตั้งใจผลักดันเรื่องนี้อย่างจริงจัง ด้วยการบัญญัติในรัฐธรรมนูญเลยว่า รัฐต้องจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินแบบกระจายอำนาจ เอาเรื่องนี้เป็นหลัก และต้องให้ความเป็นอิสระแก่ท้องถิ่นตามหลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น ซึ่งเท่ากับว่า กฎหมายลำดับรองฉบับใดที่มีเนื้อหาขัดแย้งกับหลักการดังกล่าว จะใช้การไม่ได้
2. #ขยายอำนาจหน้าที่ของท้องถิ่น
เดิม พ.ร.บ.กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนทองถิ่น พ.ศ. 2542 มาตรา 16-17 กำหนดภารกิจของ อปท. (เช่น เทศบาล อบต. อบจ.) ว่าทำอะไรได้บ้าง โดยเขียนเป็นข้อๆ ตั้งแต่ 29-31 ข้อ เช่น การจัดทำแผนพัฒนาท้องถิ่น การจัดการศึกษา ซึ่งแม้ดูเหมือนว่าท้องถิ่นก็ดูทำอะไรได้เยอะ แต่ปัญหาคือหากบางภารกิจไม่ชัดเจนว่าควรเข้าข่ายข้อใด หรือ ไม่ได้บัญญัติไว้ในข้อใดข้อหนึ่ง หรือ บางภารกิจที่อำนาจซ้ำซ้อนกันระหว่างส่วนกลางกับท้องถิ่น แล้วสรุปแล้วใครเป็นคนต้องทำ ซึ่งก็เข้าใจได้ว่าเมื่อไม่ชัด เมื่อระเบียบกฎหมายเป็นเช่นนี้ ท้องถิ่นก็อาจลังเลที่จะทำ เพราะเกรงว่าอาจถูกเล่นงานโดยองค์กรอิสระ เช่น กรณีศึกษาเรื่องฉีดวัคซีนโรคพิษสุนัขบ้า
ข้อเสนอปลดล็อกท้องถิ่น จะคลี่คลายความลังเลนั้น ด้วยการเปลี่ยนวิธีเขียนกฎหมาย ซึ่งไม่ใช่เปลี่ยนวิธีการเขียนกฎหมาย แต่คือการกลับวิธีคิด ปรับมุมมอง จากเดิมที่ต้องเขียนเป็นสิบข้อว่าท้องถิ่นทำอะไรได้บ้าง แล้วมานั่งดูว่าข้อไหนเข้า ข้อไหนไม่เข้า เปลี่ยนเป็น เขียนให้ท้องถิ่นทำได้ทุกอย่าง ยกเว้นเพียงบางเรื่องที่ท้องถิ่นทำไม่ได้เท่านั้น เช่น การทหาร ระบบเงินตรา เพื่อยืนยันหลักการว่า อปท. ซึ่งมาจากการเลือกตั้งของประชาชนในพื้นที่ ต้องมีอำนาจเต็มในการจัดบริการสาธารณะในท้องถิ่นทุกเรื่อง และยืนยันว่า ท้องถิ่นเป็นหน่วยงานที่ต้องทำก่อนหน่วยงานอื่นๆ ซึ่งท้องถิ่นเองก็จะได้รู้ว่าเป็นหน้าที่ที่ต้องทำ และประชาชนก็จะได้รู้แน่ชัดว่าความรับผิดชอบเป็นของหน่วยงานใด เมื่อต้องการให้แก้ไขปัญหา ก็จะได้รู้ว่าหากเป็นเรื่องบริการสาธารณะทั้งหมดในพื้นที่ เป็นเรื่องของท้องถิ่น
3. #สัดส่วนรายได้ของท้องถิ่น
เดิม พ.ร.บ.กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจฯ มาตรา 30 (4) กำหนดเป้าหมายให้ อปท. มีรายได้เพิ่มขึ้นคิดเป็นสัดส่วนต่อรายได้สุทธิของรัฐบาลไม่น้อยกว่าร้อยละ 35 แต่ไม่ได้กำหนดระยะเวลาเป้าหมาย ทำให้ขาดสภาพบังคับต่อส่วนกลาง ผ่านมา 20 ปี สัดส่วนรายได้ท้องถิ่นจึงอยู่ที่เพียงประมาณ 29% นอกจากยังไม่ถึงเป้าแล้วนั้น แถมในจำนวนนี้ 6% ยังเป็น “งบฝาก” ที่ท้องถิ่นไม่มีอิสระในการใช้จ่าย ต้องทำตามแนวทางที่ส่วนกลางวางมาให้ ได้เงินมาก็ต้องส่งผ่านต่อไป
ข้อเสนอปลดล็อกท้องถิ่น กำหนดเป้าหมายที่ชัดเจนและไปไกลกว่าเดิม ว่ารายได้ของ อปท. ต้องเพิ่มขึ้นคิดเป็นสัดส่วนต่อรายได้สุทธิของรัฐบาล ไม่น้อยกว่าร้อยละ 50 ภายใน 3 ปีนับแต่วันที่รัฐธรรมนูญฉบับแก้ไขนี้ใช้บังคับ รวมถึงเพิ่มอิสระของท้องถิ่นในการหารายได้ เช่น มีอำนาจเก็บภาษีตัวใหม่ๆ กู้เงิน และออกพันธบัตรได้ง่ายขึ้น เรื่องนี้จะช่วยให้ท้องถิ่นมีเงินงบประมาณในการจัดทำบริการสาธารณะในพื้นที่ มีโครงการใหม่ๆ ที่เป็นประโยชน์กับชีวิตประชาชน ในการทำโครงการต่างๆ ก็อาจเกิดการจ้างงาน เกิดงานใหม่ๆ ในพื้นที่ หรือหากท้องถิ่นพัฒนา สภาพเศรษฐกิจในพื้นที่ก็จะดี จะส่งผลให้เกิดการจ้างงานเพิ่มขึ้นในพื้นที่ด้วย
4. #ที่มาของผู้บริหารท้องถิ่น
เดิมรัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 252 กำหนดว่า ผู้บริหารท้องถิ่นให้มาจากการเลือกตั้งหรือมาจากความเห็นชอบของสภาท้องถิ่น แต่ในกรณี อปท. รูปแบบพิเศษ ผู้บริหารอาจมาโดยวิธีอื่นก็ได้ ซึ่งหมายความว่า อาจไม่จำเป็นต้องมาจากการเลือกตั้งก็ได้
ข้อเสนอปลดล็อกท้องถิ่น จะแก้ไขเรื่องนี้โดยยืนยันว่า ผู้บริหาร และ สมาชิกสภาท้องถิ่น ทุกคนต้องมาจากการเลือกตั้งของประชาชน เพื่อสร้างความยึดโยงและความรับผิดรับชอบต่อประชาชนในพื้นที่ ซึ่งการยึดโยงกับประชาชนเป็นเรื่องสำคัญ เพราะจะส่งผลให้ผู้บริหารท้องถิ่น ทำอะไรก็จะนึกถึงประชาชนว่าเขาต้องรับผิดชอบต่อประชาชน หากทำอะไรไม่ดี ไม่ตอบโจทย์ประชาชน ครั้งต่อไปพวกเขาก็จะไม่ได้รับเลือกตั้งกลับมาได้อีก
5. #อนาคตของราชการส่วนภูมิภาค
รัฐธรรมนูญ 2560 หมวด 6 แนวนโยบายแห่งรัฐ บัญญัติตอนหนึ่งในมาตรา 76 ว่า “รัฐพึงพัฒนาระบบการบริหารราชการแผ่นดินทั้งราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค ส่วนท้องถิ่น และงานของรัฐอย่างอื่น ให้เป็นไปตามหลักการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี” ซึ่งตีความได้ว่า กลไกราชการส่วนภูมิภาค เช่น ผู้ว่าราชการจังหวัด นายอำเภอ ที่มาจากการแต่งตั้งของกระทรวงมหาดไทย จะยังมีอยู่ต่อไป และยังต้องส่งเสริมให้พัฒนาหรือเข้มแข็งยิ่งขึ้นด้วย
ข้อเสนอปลดล็อกท้องถิ่น จะเสนอภาพอนาคตใหม่ โดยกำหนดว่าภายใน 5 ปี นับแต่ประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับแก้ไขนี้ ให้คณะรัฐมนตรีจัดให้มีการออกเสียงประชามติถามประชาชน ว่าต้องการยกเลิกราชการส่วนภูมิภาคหรือไม่ เนื่องจากหากกระจายอำนาจให้ท้องถิ่นไปแล้ว ภารกิจจัดทำบริการสาธารณะไปอยู่ที่ท้องถิ่น งาน เงิน คน ก็ต้องไปอยู่ที่ท้องถิ่น เมื่อเป็นเช่นนั้นส่วนภูมิภาคยังจำเป็นอยู่อีกหรือไม่ หากจำเป็นส่วนภูมิภาคจะควรไปทำภารกิจอื่นใดในโครงสร้างใหม่หรือไม่อย่างไร หรือว่าจะไม่มีแล้วหรือไม่อย่างไร ซึ่งพวกเราเข้าใจดีว่าเรื่องนี้เป็นเรื่องใหญ่และลำพังเราเองไม่ได้มีความชอบธรรมเพียงพอในการเสนอยุบหรือไม่ยุบ เรื่องนี้จึงต้องกลับไปถามประชาชนในฐานะผู้ทรงอำนาจสูงสุด โดยการประชามติ ว่าจะกำหนดอนาคตประเทศไทยอย่างไร
6. #ความซ้ำซ้อนของอำนาจ
ที่ผ่านมาส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น มีอำนาจที่ทับซ้อนกัน ต่างฝ่ายต่างมีอำนาจหน้าที่ในกฎหมายแต่ละฉบับ กลายเป็นว่า อำนาจเลยทับซ้อนกัน มีอำนาจทั้งคู่ สุดท้าย องค์กรตรวจสอบ ก็มีการตีความว่า ทั้งหมดมีอำนาจ ให้ต่างคนต่างทำ กลายเป็นว่า พอเป็นเช่นนี้ นอกจากเกิดความสับสนแล้ว และด้วยความที่ท้องถิ่น มีทรัพยากรน้อยกว่า หลายๆ เรื่องเลยกลายเป็นส่วนภูมิภาคและส่วนกลางยึดทำไปโดยปริยาย
ข้อเสนอปลดล็อกท้องถิ่น จะแก้ไขเรื่องนี้คือ บริการสาธารณะในพื้นที่ทั้งหมดท้องถิ่นต้องทำก่อน หากท้องถิ่นทำไม่ได้ ทำไม่ไหวเกินศักยภาพ จึงจะให้ส่วนกลางเป็นคนทำ เมื่อแก้ได้ดังนี้ ปัญหาหลายๆ เรื่องก็จะถูกแก้ไข เพราะจะไม่เกิดการโยนงาน เกี่ยงกันว่าเป็นหน้าที่ของใคร ประชาชนก็จะทราบด้วยว่าต้องไปติดตามได้จากใคร
7. #ริเริ่มให้มีสภาพลเมือง และ #จัดทำงบประมาณท้องถิ่นแบบมีส่วนร่วมโดยประชาชน
เป็น 2 เรื่องที่กฎหมายท้องถิ่นในอดีตและปัจจุบัน ไม่เคยพูดถึง
ข้อเสนอปลดล็อกท้องถิ่น ยืนยันถึงการส่งเสริมสิทธิในการมีส่วนร่วมของประชาชน เพราะการกระจายอำนาจต้องไม่ใช่การกระจายระบบราชการไปอยู่ในพื้นที่ต่างๆ แต่การกระจายอำนาจต้องเป็นการยุติรัฐราชการรวมศูนย์ คืนอำนาจให้กับประชาชน ให้ประชาชนมีส่วนร่วมและมีบทบาทอย่างแท้จริง โดยเสนอให้มี สภาพลเมืองประจำท้องถิ่น ซึ่งจะให้สมาชิกมาจากการลงชื่อแสดงความจำนง แล้วสับเปลี่ยนหมุนเวียนกันของประชาชนในท้องถิ่น เพื่อทำหน้าที่เสนอแนะและตรวจสอบการบริหารจัดการของ อปท. ขณะที่การจัดทำงบประมาณแบบมีส่วนร่วมนั้น ต่อไปท้องถิ่นต้องมีงบประมาณในสัดส่วนเปอร์เซ็นต์ที่สมเหตุสมผล กันไว้เฉพาะให้ประชาชนมาร่วมกันตัดสินใจเลือกโครงการหรือแผนงานที่จะนำงบประมาณไปใช้ได้
ทั้งหมดนี้เป็นเพียงส่วนหนึ่งของความเปลี่ยนแปลงที่จะเกิดขึ้นจากข้อเสนอปลดล็อกท้องถิ่น ซึ่งก้าวแรกจำเป็นต้องมี 50,000 รายชื่อของประชาชนเป็นอย่างน้อย เพื่อเสนอร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญต่อรัฐสภาตามขั้นตอนทางกฎหมาย
จึงขอเชิญชวนและขอแรงทุกคน ที่เห็นตรงกันว่าประเทศไทยถึงเวลาแล้วที่ต้องคืนอำนาจให้ท้องถิ่น ได้มีผู้บริหารสูงสุดของจังหวัดที่มาจากการเลือกตั้ง มีอำนาจเต็มในการทำบริการสาธารณะในพื้นที่ ช่วยลงชื่อสนับสนุนร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับนี้ให้ได้เข้าสภา ใช้เวลาเพียง 90 วินาที ปลดล็อกท้องถิ่นเพื่อคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้น เพื่อประเทศไทยที่ไปได้ไกลกว่าเดิม
