ผ่านการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรเป็นที่เรียบร้อยแล้วสำหรับ ร่าง พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ.2565 และไม่ว่าจะเป็นการอภิปรายในวาระ 1 การพิจารณาในชั้นกรรมาธิการ การพิจารณาในวาระ 2 ที่กลับเข้ามาให้ผู้ที่สงวนความเห็นได้ถกกันอีกครั้ง ดูเหมือนว่า งบประมาณที่เกี่ยวข้องกับสถาบันกษัตริย์ จะเป็นที่ถูกจับจ้องเป็นอย่างมากจากสาธารณชน โดยเฉพาะมาตรา 36 ส่วนราชการในพระองค์
เมื่อช่วงค่ำวานนี้ (22 สิงหาคม) มีการจัดคลับเฮาส์พูดคุยในหัวข้อ “งบสถาบันกษัตริย์ บทบาทสภา-ผู้แทน-ราษฎร ประสบการณ์พยายามตรวจสอบ และอภิปรายตัดลดงบประมาณสถาบันกษัตริย์” มีนักวิชาการ สื่อมวลชน ตลอดจนผู้สนใจร่วมแลกเปลี่ยนความเห็นกันคับคั่ง
ปิยบุตร แสงกนกกุล เลขาธิการคณะก้าวหน้า ร่วมพูดคุย มีประเด็นที่น่าสนใจซึ่งจะขอนำมาเรียบเรียงไว้ ณ ที่นี้
พระราชอำนาจ vs สภาผู้แทนราษฎรและรัฐบาล
การต่อสู้ของ ร.7
เริ่มต้นการพูดคุยโดยย้อนให้เห็นถึงธรรมชาติของการปกครองในรูปแบบที่เรียกว่า ประชาธิปไตย มีกษัตริย์เป็นประมุขของรัฐ ปิยบุตร บอกว่าตามพัฒนาการทางประวัติศาสตร์ปฏิเสธไม่ได้ว่าคู่ขัดแย้งจะเกิดจากพระมหากษัตริย์กับตัวผู้แทนราษฎรกับรัฐบาล
เขาบอกว่า เมื่อใดก็ตามที่รัฐบาลกับผู้แทนราษฎรอ่อนแอ ขอบเขตของพระราชอำนาจก็จะกินแดนเข้ามามากขึ้น ในทางกลับกันถ้ารัฐบาลและผู้แทนราษฎรเข้มแข็ง ยืนยันเอาไว้ ขอบเขตพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ก็จะเข้ามาไม่ได้ ในอังกฤษหรืออีกหลายๆ ประเทศที่สร้างระบอบนี้ขึ้นมาได้ ก็เกิดจากการสู้กันของสถาบันการเมืองแบบนี้โดยเฉพาะอย่างยิ่งคือรัฐบาลและรัฐสภา หรือตัวอย่างในประเทศไทย ช่วง 15 ปีแรก “คณะราษฎร” ก็ยันเอาไว้ ไม่ให้ขอบเขตของพระราชอำนาจขยับเข้ามาในเขตแดนการเมืองมากขึ้น
ในโลกทัศน์ชีวทัศน์ของ รัชกาลที่ 7 เรื่องรูปแบบการปกครอง กับของคณะราษฎรนั้นไม่ตรงกัน หลังปฏิวัติเปลี่ยนแปลงการปกครอง 24 มิถุนายน 2475 ในหลวง รัชกาลที่ 7 คิดว่า พระองค์ต้องมีอำนาจโดยแท้บางประการเหลืออยู่บ้างไม่ใช่ไม่เหลือเลย แต่ส่วนของคณะราษฎร พวกเขายืนยันว่า รูปแบบใหม่นั้น พระมหากษัตริย์จะมีพระราชอำนาจในทางการเมือง หรือในทางการบริหารราชการแผ่นดินไม่ได้
“ดังนั้นจึงเกิดการยันกันขึ้นเรื่องเขตแดนพระราชอำนาจ ก่อนที่จะมาจบลงเมื่อ ร.7 ทรงตัดสินพระทัยสละราชสมบัติ ในจุดนี้เรียกว่าเป็นการต่อสู้ของพระมหากษัตริย์แบบตรงไปตรงมา แบบเลือดน้ำเงินแท้ คือถ้าไม่เห็นด้วยกับสภาผู้แทนราษฎร กับนายกรัฐมนตรี ก็เลือกที่จะสละราชสมบัติ” ปิยบุตร กล่าว
วิธีขยายขอบเขตพระราชอำนาจ
ใช้ทั้งปลูกฝังอุดมการณ์และกฎหมาย
หลังจากรัชกาลที่ 8 ขึ้นครองราชย์ เนื่องจากยังทรงพระเยาว์และยังเรียนหนังสืออยู่ต่างประเทศ ทำให้คณะราษฎรมีโอกาสขยับเรื่องกฎหมายต่างๆ มากขึ้น กระทั่งเกิดกรณีสวรรคต เกิดเหตุการณ์รัฐประหารปี 2490 และต่อด้วยรัฐประหารในปี 2500 ก็ได้ทำให้ขอบเขตระหว่างพระราชอำนาจกับเขตแดนทางการเมืองเปลี่ยนไปอีกครั้ง
ปิยบุตร ชี้ให้เห็นว่าการขยายขอบเขตพระราชอำนาจของสถาบันพระมหากษัตริย์ จะใช้วิธีทั้ง 2 แบบพร้อมๆ กัน คือ
1.ทำให้เป็นข้อเท็จจริงที่เกิดขึ้นจนคนคิดเชื่อว่าต้องทำเช่นนั้น จนกลายเป็นแนวทางธรรมเนียมปฏิบัติ เป็นอุดมการณ์ความคิด จนทำให้ ส.ส. หรือรัฐบาลไม่กล้าที่จะสู้เรื่องพวกนี้
2.ใช้วิธีทางกฎหมาย เพื่อให้ธรรมเนียมปฏิบัตินั้นได้รับประกัน ก็จะเขียนเป็นกฎหมาย ร่างไว้ในรัฐธรรมนูญให้ชัดเจน
กรณีหลังนี้ ปิยบุตร ยกตัวอย่าง การขึ้นครองราชย์ของพระมหากษัตริย์ สมัย รัชกาลที่ 8 และ รัชกาลที่ 9 รัฐธรรมนูญบอกว่าให้นำชื่อพระนามเข้าสภาแล้วสภาลงมติให้ความเห็นชอบ จึงเป็นธรรมดาที่จะมีการอภิปรายถกเถียงกัน แต่พอเราคิดถึงบริบทแบบปัจจุบัน ก็จะคิดว่า คงไม่มี ส.ส.คนไหนอภิปรายหรอก เรื่องนี้อย่างไรก็ยกมือให้ผ่านหมด แต่ถึงกระนั้นปี 2534 ก็มีการแก้รัฐธรรมนูญเพื่อเอาให้มั่นใจว่า ส.ส.ทำอะไรไม่ได้เลยในเรื่องนี้ ส.ส.มีหน้าที่รับรองอย่างเดียว
เขาชี้ให้เห็นด้วยว่า การเพิ่มพูนของพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ตามประวัติศาสตร์ ตั้งแต่ พ.ศ.2490 เป็นต้นมาใช้ทั้ง 2 วิธีพร้อมๆ กัน ตัวอย่างที่ชัดเจนที่สุดก็คือ พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการในพระองค์ พ.ศ.2560 ซึ่งตราในสมัย คสช.โดย สนช. ซึ่งกฎหมายฉบับนี้เป็นหนึ่งในกฎหมายที่ส่งผลให้แนวโน้มของระบอบการปกครองในประเทศไทยจะค่อยๆ เปลี่ยนรูปไป
“เป็นส่วนหนึ่งที่จะส่งผลให้ระบอบการปกครองจะไม่ใช่ Constitutional Monarchy หรือ กษัตริย์ใต้รัฐธรรมนูญ แต่อาจจะกลายเป็นสมบูรณาญาสิทธิราชย์จำแลงใช่หรือไม่?”
“ยักตื้นติดกึกยักลึกติดกัก” เมื่อ สนช. ร่างกฎหมาย
ให้สถาบันกษัตริย์มาอยู่ในเขตแดนการเมือง
ปิยบุตร กล่าวอีกว่า พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการในพระองค์ พ.ศ.2560 กลายมาเป็นปัญหายักตื้นติดกึกยักลึกติดกัก กลับไม่ได้ไปไม่ถึง ด้านหนึ่งบอกว่าพระมหากษัตริย์เป็นที่เคารพสักการะ ผู้ใดจะละเมิดมิได้ พยายามอธิบายว่าพระมหากษัตริย์ทรงมีความเป็นกลางทางการเมือง ไม่ทรงรับผิดใดๆ คณะรัฐมนตรีเป็นคนรับผิดในฐานะเป็นคนกระทำการแทน เราพยายามอธิบายตามหลักว่าเรื่องไหนไม่เกี่ยวกับพระมหากษัตริย์ก็อย่าไปพูดถึง ไม่มีความจำเป็นในสภาไม่ต้องพูดถึง แต่พอดูกฎหมายฉบับนี้ กลับเขียนเอาไว้ว่า ส่วนราชการในพระองค์ทั้งหมด ขึ้นตรงต่อพระมหากษัตริย์ที่จะบริหารได้ตามพระราชอัธยาศัย
กฎหมายฉบับนี้ยังระบุด้วยว่า ให้ส่วนราชการในพระองค์ไม่ใช่หน่วยงานของรัฐ ไม่ใช่ส่วนราชการเหมือนกระทรวง ทบวง กรม อื่นๆ ด้วย ข้าราชการในพระองค์ ไม่ใช่มีสถานะเป็นข้าราชการพลเรือน แต่ทว่าอีกด้านหนึ่งก็มาเป็นหน่วยรับงบประมาณ ถ้าส่วนราชการในพระองค์ต้องการงบประมาณเท่าไหร่คณะรัฐมนตรีมีหน้าที่จัดหา อย่างนี้เวลาเชิญหน่วยรับงบประมาณมาชี้แจง ปัญหาคือ ส่วนราชการในพระองค์ใครจะมาเป็นคนชี้แจง
“เลยเป็นปัญหาที่ติดขัดในตัวเอง ถ้าคุณไม่อยากให้พระมหากษัตริย์ต้องมาข้องเกี่ยวกับแดนบริหารราชการแผ่นดิน ไม่อยากให้ถูกอภิปราย ไม่อยากให้ถูกพูดถึง แล้วออกแบบกฎหมายแบบนี้มาได้อย่างไร และถ้าอภิปรายคุณในฐานะเป็นหน่วยรับงบประมาณ หัวหน้าหน่วยก็ต้องมาชี้แจง หรือมอบหมายให้ใครมาชี้แจงแทน นี่จึงเป็นปัญหาที่อิหลักอิเหลื่อมาก” ปิยบุตร กล่าว
เขาวิเคราะห์ไว้ด้วยว่า นับจากนี้เราจะค่อยๆ เห็นผลของการออกกฎหมายในลักษณะนี้ของ สนช. ยังมีกฎหมายอีกหลายฉบับซึ่งจะเกิดปัญหาอีกแน่นอน เช่น พ.ร.บ.จัดระเบียบทรัพย์สินพระมหากษัตริย์ ในอนาคตเขาเชื่อว่าจะเกิดปัญหาแน่นอน
สภาผู้แทนราษฎร
กับการอภิปรายถึง “พระมหากษัตริย์”
ปัญหาอย่างหนึ่งที่บรรดา ส.ส.พรรคก้าวไกล ซึ่งอภิปรายงบประมาณเกี่ยวกับสถาบันกษัตริย์ประสบพบเจอ คือการถูกประธานในที่ประชุมห้าม “ฉายสไลด์” ที่มีเนื้อหาเกี่ยวข้องกับสถาบันกษัตริย์ โดยเป็นการตีความข้อบังคับการประชุม 69 วรรค 2 ที่ห้ามสมาชิกกล่าวถึงพระมหากษัตริย์โดยไม่จำเป็น
ปิยบุตร กล่าวว่าในนัยยะนี้ก็คือ ถ้าจำเป็นก็คือต้องกล่าวถึงได้ แล้วถามว่าความจำเป็นนี้คืออะไร ก็คือกำลังอภิปรายเรื่องงบประมาณที่เกี่ยวข้องกับส่วนราชการในพระองค์ ดังนั้น ก็ต้องกล่าวถึงได้
“ผมไม่เข้าใจหลักการของประธานที่ประชุมว่าอยู่ตรงไหน มองว่าอะไรที่มีคำว่าพระมหากษัตริย์พูดไม่ได้เลยเหรอ สไลด์ที่มีคำว่าพระมหากษัตริย์ขึ้นไม่ได้เลยเหรอ ถ้าเป็นแบบนี้ ข้อบังคับ็เขียนให้ชัดไปเลยว่าสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรต่อไปนี้ห้ามพูดถึงพระมหากษัตริย์ในสภา ซึ่งปัญหาก็จะเกิดขึ้นถ้าในอนาคตมีกฎหมายเข้ามา มีรัฐธรรมนูญเข้ามาต้องอภิปราย หรือแม้แต่ ส.ส.จะพูดยอพระเกียรติยศ อย่างนี้พูดได้ไหม นี่เป็นการตีความข้อบังคับที่แปลกประหลาดมาก” ปิยบุตร กล่าว
เลขาธิการคณะก้าวหน้า ยังตั้งข้อสังเกตด้วยว่าทำไมเราไม่ทำเรื่องนี้ให้เป็นเรื่องปกติ ในฐานะที่พระมหากษัตริย์เป็นประมุขของราชอาณาจักรไทย ในฐานะที่พระมหากษัตริย์เป็นองค์กรที่อยู่ในรัฐธรรมนูญ ดำรงบทบาทในฐานะประมุขของรัฐ ก็เหมือนองค์กรในรัฐธรรมนูญอื่นๆ ที่อภิปรายพูดถึงได้ และก็กลายเป็นสิ่งที่จะต้องปฏิรูปได้เหมือนองค์กรการเมืองอื่นๆ ทำให้เป็นเรื่องปกติ
3 ข้อเสนอแก้ปัญหา
ยกเลิก พ.ร.บ.ราชการในพระองค์ – พ.ร.ก.โอนกำลังพล -ให้งบสถาบันรายปี
การอภิปรายล่าสุดนี้เห็นชัดเจนถึงปัญหาที่กล่าวมา เพราะพอเป็นเรื่องที่สัมพันธ์กับงบประมาณ ประชาชนก็ยิ่งเห็นชัดขึ้นว่าเป็นเรื่องที่ใกล้เคียงกับชีวิตประจำวันของพวกเขา ไม่แปลกถ้าจะมีใครตั้งคำถามว่า ทำไมจะพูดถึงไม่ได้ ก็เป็นองค์กรรับงบประมาณแผ่นดิน ใช้งบประมาณแผ่นดินเหมือนกัน?
ด้วยเหตุนี้ ปิยบุตร มีข้อเสนอ 3 ข้อ สำหรับจะแก้ปัญหาเรื่องนี้ให้ยั่งยืน นั่นคือ
- ยกเลิก พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการในพระองค์ 2560 แล้วกลับไปใช้ระบบปกติแบบก่อนที่เคยเป็นมา นั่นก็คือ สำนักพระราชวัง และราชเลขานุการในพระองค์ 2 หน่วยนี้ไปสังกัดอยู่ในส่วนราชการในระบบปกติและขึ้นตรงต่อนายกรัฐมนตรี
2. ยกเลิก พ.ร.ก.โอนอัตรากำลังพลและงบประมาณบางส่วนของกองทัพบก กองทัพไทย กระทรวงกลาโหม ไปเป็นของหน่วยบัญชาการถวายความปลอดภัยรักษาพระองค์ซึ่งเป็นส่วนราชการในพระองค์ พ.ศ. 2562 แล้วให้ไปอยู่ภายใต้การบริหารของกองทัพตามปกติ และก็ไม่ต้องกังวลเรื่องถวายความปลอดภัย กองทัพไทยมีบทบาทเรื่องนี้อยู่แล้ว
3. จัดการเรื่องงบประมาณที่ซ้ำซ้อนตามหน่วยงาน อย่างในประเทศที่พัฒนาแล้วเขาสร้างเงินรายปี หรือ Civil List สำหรับสถาบันพระมหากษัตริย์ คือในทุกๆ ปี สภาผู้แทนราษฎรจะมาอนุมัติเงินรายปีให้ จำนวนเท่าไหร่พิจารณาจากความเหมาะสมว่า พอเพียงแก่การปฏิบัติหน้าที่พระมหากษัตริย์ พอเพียงแก่พระเกียรติยศ และสอดคล้องกับสภาพการณ์ทางสังคม ทางเศรษฐกิจ และเพื่อไม่ให้สภาพูดถึงบ่อยๆ ก็อาจใช้วิธีการอนุมัติ 4 ปีรวดไปเลยก็ได้
“และเงินก้อนนี้ก็อยู่ในขอบเขตการตรวจสอบแบบระบบตรวจเงินแผ่นดินตามปกติ และเขียนให้ชัดเจนว่า ครอบคลุมทำเรื่องอะไรบ้าง เช่น ข้าราชการ ฟื้นฟูบูรณซ่อมแซมวัง พระราชพาหนะการเดินทางต่างๆ งานรับประมุขรัฐอื่นๆ เป็นต้น และก็เขียนให้ชัดด้วยว่าเงินก้อนนี้ครอบคลุมถึงสมาชิกพระราชวงศ์พระองค์ไหน ซึ่งต้องออกแบบกันดู” ปิยบุตร กล่าว
หวังสภาฯ – นักการเมือง
ร่วมเปิดประตูความเป็นไปได้ “ปฏิรูปสถาบันกษัตริย์”
ทิ้งท้าย ปิยบุตรชวนคิดว่าตอนนี้คิดว่าถึงเวลาแล้ว เราอย่าโกหกตัวเอง ต้องยอมรับความจริง แม้จะเห็นด้วย หรือไม่เห็นด้วย จะชอบหรือไม่ก็ชอบก็ตาม แต่มีประเด็นการพูดคุยเรื่อง “ปฏิรูปสถาบันกษัตริย์” เกิดขึ้นแล้ว ถ้าเราทำเป็นมองไม่เห็น และร่วมมือกันปิดประตูทุกบานที่พอจะมีอยู่ สิ่งที่เกิดขึ้นน่าจะรุนแรงและเลวร้ายกว่าที่คิด
“เวลาสถานการณ์การเปลี่ยนแปลงขนาดใหญ่จะเกิดขึ้น ก็คือชนชั้นนำ ชนชั้นปกครอง หรือชนชั้นที่ครองอำนาจอยู่ ตกอยู่ในสถานการณ์ที่ดำรงอยู่แบบเดิมไม่ได้แล้ว แต่ก็ไม่ยากจะเปลี่ยน ในขณะเดียวกัน ชนชั้นผู้ถูกปกครองก็จะเรียกร้องต้องการมากขึ้น พวกเขาไม่อยากอยู่ในสภาพแบบเดิม เสียงเรียกร้องนี้เยอะขึ้นๆ แต่เมื่อชนชั้นปกครองไม่เปลี่ยน จะให้ปฏิรูปก็ปฏิรูปไม่ได้ อย่างนี้จะยิ่งทำให้ไปสู่สถานการณ์ปฏิวัติมากยิ่งขึ้น เปลี่ยนแปลงขนาดใหญ่มากยิ่งขึ้น” ปิยบุตร กล่าว
เขาเชื่อว่า การปฏิรูปสถาบันกษัตริย์ เป็นทางออกของสังคมไทย ที่จะทำให้ทุกฝ่ายอยู่กับการปกครองแบบนี้ได้
“ผมเชื่อว่าคนที่อยากรักษาสถาบันกษัตริย์เอาไว้ก็จะอยู่ตรงนี้ได้ คนที่อยากไปไกลถึงสาธารณรัฐอย่างน้อยคุณอยู่ในระบบนี้ก็ยังมีเสรีภาพในการวิพากษ์วิจารณ์ ถ้าจะพูดให้เป็นรูปธรรมก็คือ ตัวแบบที่อังกฤษเขาเป็น ผมคิดว่ามาถึงจุดที่ปฏิเสธเรื่องนี้ไม่ได้แล้ว อยากชวนให้นักการเมือง ชนชั้นนำทางการเมืองทั้งหลาย มองเรื่องนี้ระยะยาว อย่ามองแค่ว่าพรุ่งนี้จะต้องมี ส.ส.ให้เยอะ ต้องลงไปชนะเลือกตั้ง หรือต้องกลับมาเป็นรัฐบาล มันควรมองให้ยาวกว่านั้น
“ร่วมกันเปิดประตูความเป็นไปได้ ปฏิรูปสถาบันกษัตริย์”
