มีคำอยู่สองคำที่ผมอยากชวนทุกท่านคุยในการบรรยายครั้งนี้ คือคำว่า “ประเทศกำลังพัฒนา” (Developing Country) กับคำว่า “การไล่กวด” (Catch Up)
คนไทยทุกคนรู้จักคุ้นเคยกับคำว่า “ประเทศกำลังพัฒนา” กันดีอยู่แล้ว แต่เคยสงสัยหรือไม่ว่า ไทยเป็นประเทศกำลังพัฒนามานานแค่ไหน ต้องเป็นต่อไปอีกนานแค่ไหน และต้องทำอย่างไรถึงจะหลุดพ้นไปเป็น “ประเทศพัฒนาแล้ว” เสียที?
ในทางวิชาการ เราเรียกงานศึกษาเรื่องนี้ว่า “การไล่กวด” เพราะทุกประเทศในโลกล้วนแต่เคยเป็นผู้มาทีหลังมาก่อนทั้งสิ้น ไม่ใช่เรื่องแปลกแต่อย่างใด การมาทีหลังหรือความล้าหลังทางเศรษฐกิจเป็นเรื่องปกติ สหรัฐอเมริกาเคยไล่ตามอังกฤษ ญี่ปุ่นเคยไล่ตามสหรัฐอเมริกา เกาหลีใต้เคยไล่ตามญี่ปุ่น แต่สิ่งที่แปลกจนชวนให้ตั้งคำถามคือ มีประเทศเพียงไม่กี่ประเทศเท่านั้นที่สามารถไล่กวดผู้นำจนกลายเป็นประเทศรายได้สูงได้สำเร็จ เราเลยต้องมาดูว่าวิธีการไล่กวดหรือที่เรียกว่า “ยุทธศาสตร์การพัฒนา” ของประเทศเหล่านี้เป็นอย่างไร
“ผู้มาทีหลัง” และ “การไล่กวด”
การหลุดพ้นสถานะประเทศกำลังพัฒนาหมายถึง การที่ประเทศหนึ่งสามารถยกระดับขึ้นมาเป็น “ประเทศรายได้สูง” (high-income country) ซึ่งธนาคารโลกใช้เกณฑ์ รายได้ประชาชาติต่อหัว หรือ GNI per capita โดยในปี 2019 อยู่ที่ระดับ 12,375 ดอลลาร์สหรัฐฯ
การยกระดับดังกล่าวไม่ได้ทำกันง่ายๆ เพราะหากนับระยะเวลาราว 50 ปี ตั้งแต่ปี 1960 ที่ธนาคารโลกเริ่มสำรวจประเทศกำลังพัฒนาซึ่งมีทั้งหมด 101 ประเทศในเวลานั้น พบว่า มีประเทศที่หลุดพ้นจากประเทศรายได้ปานกลางขึ้นมาเป็นประเทศรายได้สูงได้เพียง 13 ประเทศเท่านั้น
ความสำคัญของเอเชียตะวันออกอยู่ตรงนี้ เพราะ 13 ประเทศที่ว่ามา มี 4 ประเทศอยู่ในสหภาพยุโรป (กรีซ ไอร์แลนด์ โปรตุเกส สเปน) จึงได้ประโยชน์จากการเป็นสมาชิกสหภาพยุโรป เป็นเกาะขนาดเล็กอีก 2 ประเทศ (มอริเชียส และ เปอร์โตริโก) แล้วก็มีประเทศอย่าง อิควอเทอเรีย กีนี ที่บังเอิญโชคดีขุดเจอน้ำมันกลายเป็นประเทศร่ำรวยในชั่วข้ามคืน จึงเหลือเพียงแค่ 6 ประเทศเท่านั้นที่มีลักษณะใกล้เคียงพอที่เราสามารถศึกษาเป็นโมเดลการพัฒนา (อิสราเอล ฮ่องกง ญี่ปุ่น เกาหลีใต้ สิงคโปร์ และไต้หวัน) ซึ่งส่วนใหญ่เป็นประเทศในภูมิภาคเอเชียตะวันออก
ประเทศอย่างเกาหลีใต้ ไต้หวัน และสิงคโปร์ ทำอย่างไรถึงกลายเป็นประเทศร่ำรวยได้ ในเวลาเพียงหนึ่งชั่วอายุคนหรือ 20 – 30 ปีเท่านั้น ทั้งที่ประเทศตะวันตกโดยทั่วไปใช้เวลาถึงหนึ่งศตวรรษในการก้าวจากความยากจนมาเป็นประเทศร่ำรวย “เวลา” กลายเป็นสิ่งที่ยืดหดได้ จากหนึ่งร้อยปีในโลกตะวันตกกลายเป็นเวลาสองสามทศวรรษในโลกตะวันออก ประเทศเหล่านี้ทำได้อย่างไร
ยกตัวอย่างให้เห็นตัวเลขชัดเจนขึ้น ในปี ค.ศ. 1962 คนเกาหลีใต้ คนเคนย่าและคนไทย มีรายได้เฉลี่ยใกล้เคียงกัน คนเกาหลีใต้มีรายได้เฉลี่ยต่อหัว 120 ดอลลาร์, เคนย่า 100 ดอลลาร์, ไทย 110 ดอลลาร์ แต่เมื่อเวลาผ่านไปประมาน 60 ปี ในปี ค.ศ. 2018 คนเกาหลีมีรายได้ทะยานขึ้นไปอยู่ที่ 30,000 ดอลลาร์ สูงกว่าเคนย่า 19 เท่า สูงกว่าไทยเกือบ 5 เท่าตัว เพราะรายได้ของคนไทยปัจจุบันอยู่ที่ประมาณ 6,000 ดอลลาร์เท่านั้น
“จากจุดเริ่มต้นที่ใกล้เคียงกันเมื่อปี ค.ศ. 1962 เมื่อผ่านไป 60 ปี รายได้กลับต่างกันถึง 5 เท่า และ 19 เท่า”
นี่คือความแตกต่างของความเร็วในการวิ่งไล่กวด ดังนั้น การเป็นประเทศกำลังพัฒนาผู้มาทีหลัง จึงไม่ใช่เรื่องแปลก สิ่งสำคัญที่สุดคือ แต่ละประเทศจะวิ่งไล่กวดอย่างไร ด้วยยุทธศาสตร์ใด และสามารถวิ่งได้เร็วแค่ไหน เราจะมาสำรวจกันให้ชัดเจนขึ้น ผ่านเส้นทางการพัฒนาของสิงคโปร์ เกาหลีใต้ และไต้หวัน
ยุทธศาสตร์การพัฒนาเศรษฐกิจของ “สิงคโปร์”
สิงคโปร์เป็นสาธารณรัฐอิสระเมื่อ ค.ศ.1965 ปัจจุบันประชากรสิงคโปร์มีรายได้ 58,000 ดอลลาร์สหรัฐ ติดอันดับสูงสุด 1 ใน 10 ของโลก แต่แม้จะเป็นประเทศร่ำรวย ในแง่การเมืองก็ยังถูกจัดอันดับว่าเป็นประเทศไม่เสรี เพราะว่า อิทธิพลของพรรค People’s Action Party (PAP) ในการควบคุมสังคม สิ่งที่น่าสนใจกว่านั้นคือเรื่องเศรษฐกิจ เพราะคนส่วนใหญ่คิดว่า “สิงคโปร์โมเดล” เป็นสูตรสำเร็จที่ทำตามกันไม่ยาก ขอแค่ให้มีผู้นำดี ขอแค่เปิดเสรีให้เต็มที่ ประเทศก็จะร่ำรวยได้เองโดยอัตโนมัติ แต่แท้จริงแล้ว สิงคโปร์โมเดลมีลักษณะเฉพาะตัวหลายด้านที่ยากจำทำตาม
ประการแรก สิงคโปร์มีจุดเริ่มต้นที่แทบจะไร้ภาคเกษตร สัดส่วนภาคเกษตรและภาคประมงในปี 1961 คิดเป็นเพียง 3.6% ของจีดีพีเท่านั้น จุดนี้คือจุดที่แตกต่างจากประเทศอื่นๆ เพราะประเทศส่วนใหญ่ในโลกเริ่มจากการมีภาคเกษตรใหญ่มาก จึงต้องเผชิญโจทย์ที่ยากกว่าเรื่องการปฏิรูปที่ดินเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพภาคเกษตร รวมถึงการโยกย้ายกำลังแรงงานไปสู่ภาคอื่นๆ ในแง่นี้ โจทย์ตั้งต้นของสิงคโปร์จึงง่ายกว่าประเทศอื่น
นอกจากนี้ เวลาพูดถึงการเปิดเสรีของสิงคโปร์ ต้องไม่ลืมว่าสิงคโปร์เปิดเสรี “แบบมียุทธศาสตร์” เสมอ สิงคโปร์ไม่เคยเปิดเสรีโดยไม่คิดไม่วางแผนล่วงหน้า แม้ว่าจะการเปิดเสรีการค้าการลงทุนจริง แต่ก็จะมีการสนับสนุนอุตสาหกรรมเป้าหมายที่ต้องการส่งเสริมในแต่ละช่วงเวลา ส่งเสริมด้านการเงิน ด้านแรงงาน ด้านเทคโนโลยี อย่างเป็นระบบ
อีกด้านที่คนมักมองไม่เห็นกัน คือ สิงคโปร์เป็นประเทศที่ใช้รัฐวิสาหกิจอย่างเข้มข้น ภายใต้บริษัทโฮลดิ้งอย่าง Temasek ซึ่งมีกิจการในเครือเข้าไปดำเนินกิจกรรมพื้นฐานของประเทศ ตั้งแต่ธนาคาร DBH, บริษัทโทรคมนาคม Singtel จนถึงสายการบิน Singapore Airline
หากดูจาก “สัดส่วนการสะสมทุนถาวรเบื้องต้น” (gross fixed capital formation) ซึ่งเป็นตัวบ่งชี้มูลค่าการลงทุนว่าเกิดจากภาคเอกชนหรือภาครัฐ พบว่า บทบาทรัฐของสิงคโปร์สูงถึง 1 ใน 3 มาโดยตลอดการพัฒนาเศรษฐกิจ ซึ่งเป็นตัวเลขที่สูงมาก
ดังนั้น สิงคโปร์โมเดลจึงไม่ใช่แค่การมีผู้นำที่ดีและเปิดเสรีอย่างไม่ลืมหูลืมตาเท่านั้น แต่เป็นเรื่องของการวางบทบาทของรัฐอย่างเหมาะสมกับภูมิรัฐศาสตร์ของประเทศ เปิดเสรีจริง แต่ก็มีอุตสาหกรรมตามเป้าหมายชัดเจน และมีโครงข่ายรองรับการพัฒนาเทคโนโลยีของตัวเองอยู่ตลอดเวลา
ยุทธศาสตร์การพัฒนาเศรษฐกิจของ “เกาหลีใต้”
สำหรับเกาหลีใต้ ถ้าจะให้สรุปแบบรวบรัดก็คือ ยุทธศาสตร์การพัฒนาที่มุ่งสร้าง บริษัทยักษ์ใหญ่ระดับสากล (global giants) ให้ได้ สร้างอัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจให้สูงที่สุด ถึงแม้ว่าในบางช่วงเวลาจะต้องแลกมาด้วยอัตราเงินเฟ้อที่สูงและความเหลื่อมล้ำที่เพิ่มขึ้นก็ตาม
เมื่อต้องการสร้างยักษ์ใหญ่ รัฐบาลเกาหลีใต้จึงต้องส่งเสริมให้บริษัทของตนเองมีขนาดการผลิตที่ใหญ่ระดับโลก คอยควบคุมบางอุตสาหกรรมไม่ให้มีการแข่งขันมากเกินไป โดยรัฐจะควบคุมกิจการเหล่านี้ผ่าน “สินเชื่อนโยบาย” (policy loans) ที่มีอุตสาหกรรมเป้าหมายชัดเจนในแต่ละช่วงเวลา แต่ที่สำคัญก็คือ การช่วยเหลือเหล่านี้มาพร้อมกับเงื่อนไขว่า บริษัทที่ได้รับการช่วยเหลือจะต้องขยายการผลิดไปเท่าไร ต้องส่งออกได้เท่าใด ตามกรอบเวลาที่รัฐกำหนดไว้ 3-5 ปี ไม่ใช่การช่วยเหลือแบบให้เปล่า
รัฐอัดเงิน อัดทรัพยากรทุกอย่างไปสนับสนุนกิจการขนาดใหญ่ จนทำให้แค่ในปี 1980 บริษัทใหญ่ 4 แห่งรวมกัน ก็มีทรัพย์สินสูงมากกว่างบประมาณของรัฐบาลเกาหลีใต้ทั้งประเทศแล้ว
ที่น่าสนใจก็คือ โมเดลพัฒนาแบบสร้างยักษ์ใหญ่ของเกาหลีใต้ก็มีต้นทุนที่ต้องจ่ายสูง เพราะเป็นแนวทางที่สร้างผู้ชนะและผู้แพ้ในระบบอย่างชัดเจน ผู้ชนะของโมเดลการพัฒนาแบบนี้คือ ทหารที่เป็นผู้ควบคุมการเมืองช่วงไล่กวด และบริษัทใหญ่ที่เราเรียกกันว่า “แชโบล” ในขณะเดียวกัน ผู้แพ้ในระบบได้แก่ บริษัทที่ถูกทอดทิ้งไปไม่ได้รับการสนับสนุน แรงงานที่ถูกกดค่าแรงเป็นเวลานาน รวมถึงบริษัทขนาดกลางและขนาดเล็ก
เราต้องไม่ลืมว่า ถ้ารัฐสนับสนุนบริษัทใหญ่ก็เป็นไปได้ยากที่แต่ละบริษัทจะไม่กลายเป็นยักษ์ใหญ่ในแต่ละอุตสาหกรรมที่ยืนขวาง จนยากที่บริษัทขนาดกลางและขนาดเล็ก (SMEs) จะแข่งขันได้ นอกจากนี้ กลุ่มชนชั้นกลางของเกาหลีใต้ที่เกิดขึ้นใหม่ตลอดเส้นทางการพัฒนา แม้จะมีรายได้เฉลี่ยสูง แต่ก็มีทางเลือกในชีวิตค่อนข้างจำกัด ต้องแข่งขันกัน การสอบเข้ามหาวิทยาลัยอย่างเข้มข้น มีบริษัทใหญ่ให้เลือกเข้าทำงานเพื่อความมั่นคงอยู่ไม่กี่เจ้า โอกาสในการออกไปทำธุรกิจของตัวเองไม่มากนัก
ความเหลื่อมล้ำด้านรายได้ ด้านประสิทธิภาพระหว่างบริษัทเล็กและบริษัทใหญ่ และความเหลื่อมล้ำระหว่างเพศ ทั้งหมดขยายตัวสูงขึ้นตามเวลา โดยเฉพาะเมื่อเปรียบเทียบเกาหลีใต้กับประเทศร่ำรวยอื่นๆ ในกลุ่ม OECD โมเดลการพัฒนาแบบเกาหลีใต้จึงเป็นโมเดลการพัฒนาที่ประสบความสำเร็จจริง แต่ก็มีต้นทุนทางสังคมที่เกิดขึ้นตามมาด้วย แม้ชนชั้นกลางจะมีโอกาสลืมตาอ้าปาก แต่ทางเลือกก็เป็นไปอย่างจำกัด เป็นบทเรียนให้เราตระหนักว่า แต่ละเส้นทางการพัฒนานั้นมีต้นทุนและผลกระทบที่ต่างกันออกไป
ยุทธศาสตร์การพัฒนาเศรษฐกิจของ “ไต้หวัน”
ถ้าดูกราฟรายได้ต่อหัวจะเห็นว่า ไต้หวันเติบโตสูสีคู่คี่แทบจะเป็นเส้นเดียวกับเกาหลีใต้ แต่ยุทธศาสตร์เบื้องหลังกลับแตกต่างกันสิ้นเชิง
ไต้หวันเริ่มต้นการพัฒนาด้วยการปฏิรูปที่ดินครั้งใหญ่ ส่งเสริมอุตสาหกรรมทดแทนการนำเข้า ต่อมาจึงหันมาเน้นการส่งออก ผนวกเข้าเป็นเป็นส่วนหนึ่งของห่วงโซ่การผลิตโลก เมื่อต้องการยกระดับอุตสาหกรรมในช่วงทศวรรษ 1980-1990 ก็ไปดึงคนไต้หวันที่ทำงานอยู่ใน Silicon Valley กลับมา เกิดเป็นปรากฏการณ์ “สมองไหลกลับ” และหลังจากทศวรรษ 2000 เป็นต้นมา ก็เน้นกระจายการพัฒนาไปสู่ภูมิภาคมากขึ้น
ผมเรียกยุทธศาสตร์การพัฒนาของไต้หวันว่าเป็น โมเดลแบบ “ยักษ์ล่องหน” ที่สามารถสร้าง “การเติบโตแบบมีส่วนร่วม” (inclusive growth) โดยไต้หวันใช้กิจการท้องถิ่นขนาดกลางและขนาดเล็ก (SMEs) เป็นหัวหอกในการพัฒนา แต่การส่งเสริม SMEs ของไต้หวันมาพร้อมกับกลไกรองรับเป็นระบบ เช่น อุตสาหกรรมต้นน้ำจะเป็นบทบาทของรัฐวิสาหกิจที่เข้าไปจัดการวัตถุดิบให้มีต้นทุน มีคุณภาพที่เหมาะสม ส่วนกลางน้ำเป็นบทบาทของกิจการขนาดใหญ่ในประเทศ ก่อนจะส่งต่อปลายน้ำให้ SMEs รับช่วงการผลิตต่อ
ยุทธศาสตร์การพัฒนาแบบนี้จำเป็นต้องมีงานวิจัยพัฒนา (R&D) เฉพาะทาง เพราะ SMEs ไม่สามารถสร้างนวัตกรรมด้วยตัวเองได้ สถาบันวิจัยของรัฐจึงต้องช่วยพัฒนาเทคโนโลยีเชิงกระบวนการ (process technology) ที่เหมาะสมให้ SMEs สามารถเอาไปต่อยอด
ไต้หวันมักได้รับการยกย่องว่าเป็นต้นแบบ “การเติบโตแบบมีส่วนร่วม” เพราะรักษาระดับความเหลื่อมล้ำให้ต่ำได้แม้จะเติบโตรวดเร็ว (ต่างจากเกาหลีใต้ที่เติบโตเร็ว แต่ความเหลื่อมล้ำก็เพิ่มขึ้น) แต่เราต้องเข้าใจเงื่อนไขทางประวัติศาสตร์ด้วย เพราะแรงจูงใจสำคัญมาจากปัจจัยการเมืองเป็นหลัก ด้วยเหตุที่พรรคก๊กมินตั๋งซึ่งเป็นผู้นำการพัฒนาไต้หวันยุคไล่กวดนั้นแพ้สงครามจากจีนแผ่นดินใหญ่ แล้วอพยพมาที่เกาะฟอร์โมซา พรคคก๊กมินตั๋งจึงมีลักษณะเป็น “คนนอก” อยู่กลายๆ เต็มไปด้วยความกังวลว่าจะซื้อใจชาวนาอย่างไรจึงต้องปฏิรูปที่ดินขนาดใหญ่ ประกอบกับอยากสร้างฐานเศรษฐกิจของตัวเองด้วย จึงต้องส่งเสริม SMEs เพราะไม่อยากเพิ่มอำนาจเศรษฐกิจของธุรกิจยักษ์ใหญ่ท้องถิ่น เมื่อมองเผินๆ จึงเสมือนว่าเป็นการพัฒนาแบบมีส่วนร่วม แต่แท้จริงแล้วมีแรงจูงใจทางเศรษฐศาสตร์การเมืองเบื้องหลังที่เราต้องเข้าใจด้วยเช่นกัน
นอกจากนี้ ผมยังเรียกโมเดลการพัฒนาของไต้หวันว่าเป็น “ยักษ์ล่องหน” เพราะเราอาจไม่เห็นตราสินค้าของไต้หวันเหมือนที่เห็นแบรนด์ใหญ่ๆ จากเกาหลีใต้ เพราะมักจะซ่อนตัวอยู่ในซัพพลายเชนโลกตามจุดต่างๆ ในตัวสินค้า เช่น ในห่วงโซ่การผลิตโทรศัพท์มือถือ (smartphone) ที่เราใช้กันอยู่ในปัจจุบัน ถามว่าไต้หวันอยู่ตรงไหน เราก็ต้องเข้าใจห่วงโซ่การผลิตของสมาร์ทโฟนเสียก่อน
การผลิตมือถือแยกออกเป็น 5 ส่วนหลักๆ โดยส่วนต้นและส่วนท้ายเป็นการกำหนดมาตรฐานพื้นฐานของโครงข่าย (เช่น WiFi 4G) และการใช้แรงงานประกอบชิ้นส่วน (assembly) ในขณะที่หัวใจสำคัญ 3 ส่วนที่สร้างความแตกต่างระหว่างตราสินค้าอยู่ที่ การวิจัยและออกแบบ (design) การพัฒนาผลิตภัณฑ์และงานวิศวกรรม (engineering) และการผลิตชิ้นส่วนหลัก (key components)
ถ้าดูจากแผนภาพสัดส่วนการผลิตของไอโฟนจะเห็นชัดเจนว่า สินค้าไต้หวันไปซ่อนตัวอยู่ตรงกลางห่วงโซ่การผลิต เช่น TSMC เป็นซัพพลายเออร์ที่ทำงานร่วมกับ Apple เพื่อพัฒนาระบบประมวลผล ในขณะที่ Foxconn ก็เป็นบริษัทรับจ้างผลิตชิ้นส่วนอิเล็กทรอนิกส์ที่มีฐานอยู่ทั่วโลก ไม่ว่ายักษ์ใหญ่เบื้องหน้าอย่าง Apple, Samsung และ Huawei จะฟาดฟันกันจนยอดขายสูงต่ำอย่างไร ภายในตัวเครื่องก็ยังต้องอาศัยชิ้นส่วนสำคัญจากบริษัทไต้หวัน
เงินที่คุณซื้อ iPhone 7 จะเข้าไปเป็นรายได้ของบริษัทไต้หวันราว 3% ซึ่งเป็นสัดส่วนที่สูงไม่น้อยหากเทียบกับจีนหรืออินเดียที่อยู่ปลายน้ำ ซึ่งเก็บมูลค่าได้เพียง 1% เท่านั้น แต่ต้องโน้ตว่าแค่หนึ่งเปอร์เซ็นต์มันก็สูงมาก เพราะอุตสาหกรรมสมาร์ทโฟนมีขนาดตลาดถึง 500,000 ล้านดอลลาร์ต่อปี
ยุทธศาสตร์การพัฒนาแบบไต้หวันยังส่งผลดีต่อการเมืองและสังคม ได้รับการยกย่องเรื่องเสรีภาพสื่อและความโปร่งใส ผ่านกฎหมายการแต่งงานเพศเดียวกันเป็นที่แรกในเอเชีย เป็นต้นแบบของการสร้าง “รัฐเปิด” (open government) บริษัทไต้หวันอย่าง MediaTek, TSMC หรือ Foxconn สามารถเติบโตจนกลายเป็นหนึ่งในกิจการสำคัญระดับโลก นี่คือโมเดลการพัฒนาแบบยักษ์ล่องหนที่สร้างการเติบโตแบบมีส่วนร่วม
ถอดบทเรียนเสือเอเชียตะวันออก
แล้วอะไรคือปัจจัยแห่งความสำเร็จของเอเชียตะวันออก? ต้องเข้าใจก่อนว่า เอเชียตะวันออกมีความแตกต่างภายใน แต่ละประเทศใช้หัวหอกเศรษฐกิจต่างกัน ลงทุนการวิจัยและพัฒนาคนละแนว มีความสัมพันธ์ระหว่างธุรกิจกับรัฐไม่เหมือนกัน
แต่จุดร่วมที่สำคัญคือ ทุกประเทศที่กล่าวมาล้วนเน้นการพัฒนาอุตสาหกรรมที่มี “เทคโนโลยีเป็นของตัวเองทั้งนั้น” แม้ว่าจะเป็นเทคโนโลยีคนละแบบก็ตาม เช่น เกาหลีใต้ต้องการสร้างบริษัทยักษ์ใหญ่จึงต้องส่งเสริมเทคโนโลยีในเชิงผลิตภัณฑ์ (product technology) แต่สิงคโปร์กับไต้หวันให้ควาสำคัญกับเทคโนโลยีเชิงกระบวนการ (process technology) มากกว่า แต่เป้าหมายปลายทางก็คือมีเทคโนโลยีเป็นของตัวเอง
ที่สำคัญคือ นโยบายยุทธศาสตร์ที่ประเทศเหล่านี้ยึดเป็นหัวใจการพัฒนาคือ “นโยบายอุตสาหกรรม” ไม่ใช่การรักษาเสถียรภาพทางเศรฐกิจเพื่อดึงดูดนักลงทุนต่างชาติหรือความมั่นคงของธนาคารพาณิชย์อย่างที่ประเทศไทยหรือหลายประเทศในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ใช้มาโดยตลอด
หลักการสำคัญของนโยบายอุตสาหกรรม คือ รัฐจะเข้ามาช่วยเหลือกิจการท้องถิ่นแบบ “มีเงื่อนไขเสมอ” เมนูนโยบายมีความแตกต่างกันได้ เพราะในบางอุตสาหกรรมต้องเน้นการส่งออก ส่งเสริมการร่วมมือทางด้านการลงทุน ในบางอุตสาหกรรมต้องเน้นเรื่องขนาดการผลิต (scale) รายละเอียดนโยบายจึงเป็นเรื่องของกาละและเทศะ แต่รัฐจะต้องไม่ให้ความช่วยเหลือแบบให้เปล่า การสนับสนุนของรัฐจะมีต้องทำด้วยยุทธศาสตร์และมีเงื่อนไขร่วมด้วยเสมอ (strategic and conditional support)
ยุทธศาสตร์การพัฒนาหลังโควิด-19
หากพิจารณายุทธศาสตร์ระหว่างและหลังวิกฤตโควิด-19 ที่ทั้ง 3 ประเทศกำลังจะใช้ต่อไป ก็จะเห็นว่ายังอยู่ภายใต้วิธีคิดที่ให้ความสำคัญกับอุตสาหกรรมและทักษะการผลิต มีโฟกัสชัดเจนว่าต้องการจะเน้นอะไรในอนาคต 4-5 ปีข้างหน้า มีระบบการให้คุณให้โทษเพื่อจูงใจให้ภาคธุรกิจปรับตัว
สิงคโปร์ประเมินยุทธศาสตร์หลังโควิด-19 ไว้ว่า จะมุ่งสู่การเป็นเศรษฐกิจดิจิทัลยิ่งกว่าเดิม (Digitalsation) มีการจัดงบประมาณเฉพาะมูลค่าสูงกว่า 70,000 ล้านบาท ตั้งโครงการพัฒนาทักษะเทคโนโลยีให้กับคนกลุ่มต่าง ๆ ในระดับที่ไม่เท่ากัน แรงงานบางกลุ่มเขามองว่ายกระดับได้ขั้นนึง แรงงานบางกลุ่มมองว่าต้องยกระดับไปให้ไกลเดิมให้กลายเป็นแรงงานผู้มีทักษะสูง มีการจัดกลุ่มชัดเจนและให้ช่วยเหลือแบบเป็นขั้นเป็นตอน
เช่น ถ้า SMEs ยอมขยับตัวมาทำการพาณิชย์อิเล็กทรอนิกส์ หรือ E-commerce ก็จะได้รับเงินช่วยเหลือ 2,500 ดอลลาร์สิงคโปร์ แต่ถ้า SMEs รายนั้นยอมพัฒนาไปอีกขั้น สู่การสร้างการวิเคราะห์ข้อมูล (data analytics) ก็จะได้รับเงินช่วยเหลือเพิ่มขึ้นเป็น 5,000 ดอลลาร์สิงคโปร์ มีการแบ่งระดับเพื่อจูงใจให้กิจการท้องถิ่นขยับไปสู่ธุรกิจดิจิทัลไม่เท่ากัน และยังมีสปิริตของการไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง ตัวอย่างเช่น ร้านค้ารายย่อยในศูนย์อาหารก็จะมีโครงการ Hawkers Go Digital ซึ่งมีทั้งอาสาสมัครและพนักงานรัฐเข้าไปช่วยเหลือผู้ประกอบการว่าควรพัฒนาตัวเองอย่างไร ในขณะที่ผู้สูงวัยก็จะได้รับความช่วยเหลือผ่านโครงการ Seniors Go Digital ทั้งหมดนี้คือทิศทางการพัฒนาของสิงคโปร์หลังโควิด-19
ส่วนเกาหลีใต้ ประธานาธิบดีมุนแจอิน ประกาศชัดเจนว่ายุทธศาสตร์หลังโควิด-19 ของเกาหลีใต้คือสิ่งที่เรียกว่า Green New Deal มุ่งหน้ายกระดับพลังงานสะอาด รัฐบาลจัดสรรงบประมาณกว่า 10,000 ล้านดอลลาร์สหรัฐฯ หรือเกือบ 3 แสนล้านบาท กำหนดเป้าหมายว่าในระยะ 2 ปีข้างหน้า จะสร้างงานที่เกี่ยวข้องกับพลังงานสะอาดกว่า 130,000 งานผ่านการปรับโครงสร้างอาคาร การเพิ่มพื้นที่ป่า ธุรกิจรีไซเคิล การสร้าง คอมเพล็กซ์พลังงานสะอาด เรียกว่ายิงปืนนัดเดียวได้นกมากกว่าสองตัวเป็นอย่างน้อย เพราะเป็นการฟื้นฟูเศรษฐกิจหลังโควิด-19 ไปพร้อมๆ กับการยกระดับโครงสร้างเศรษฐกิจครั้งใหญ่
ในขณะที่ประธานาธิบดี ไช่ อิง เหวิน ของไต้หวันประกาศชัดเจนว่าจะมีอุตสาหกรรมยุทธศาสตร์ 6 อุตสาหกรรมเป้าหมายหลังโควิด-19 คือ (1) เซมิคอนดักเตอร์และสารสนเทศ โดยเฉพาะปัญญาประดิษฐ์และ Internet of Things (2) อุตสาหกรรมความปลอดภัยทางไซเบอร์ (3) เทคโนโลยีชีวภาพและการแพทย์ (4) การผสานเทคโนโลยีทางการทหารกับภาคเอกชน (5) อุตสาหกรรมพลังงานสะอาด และ (6) อุตสาหกรรมคลังสำรอง ข้อสุดท้ายน่าสนใจไม่น้อย เพราะไต้หวันประเมินว่าโลกอาจเผชิญปัญหาโรคอุบัติใหม่อีกยาวนาน จึงควรเตรียมความพร้อมในการผลิตหน้ากากอนามัยและอุปกรณ์การแพทย์ไว้ล่วงหน้า
บทสรุปสามข้อสำหรับประเทศไทย
ถ้าจะถอดบทเรียนจากเอเชียตะวันออก ผมคิดว่ามีอย่างน้อย 3 ประเด็นที่เราควรให้ความสำคัญ
หนึ่ง – ต้องไปให้ไกลกว่าเป็นฐานการผลิต อย่าลืมว่ามีประเทศใหม่ๆ ที่กำลังวิ่งไล่กวดเราอยู่ทุกขณะ มีประเทศที่พร้อมเสนอค่าแรงต่ำกว่าเราให้กับบรรษัทข้ามชาติเสมอ การส่งเสริมการลงทุนโดยหวังเพียงตัวเลขจีดีพีหรือเม็ดเงินลงทุนไม่เพียงพออีกต่อไปแล้ว ต้องคิดให้ออกว่าจะถ่ายทอดเทคโนโลยีอย่างไร จะสร้างเทคโนโลยีของตัวเองในเซ็กเตอร์ไหน นโยบายเศรษฐกิจจะต้องลงรายละเอียดระบุไปถึงรูปแบบงานวิจัยพัฒนาที่ต้องการในอุตสาหกรรมย่อยๆ (sub-sectors)
สอง – ต้องกำหนดจุดยุทธศาสตร์ในห่วงโซ่การผลิตของโลกให้ชัด ไม่จำเป็นต้องสร้างตราสินค้าเสมอไป มูลค่าเพิ่มอยู่ที่ไหนเป็นเรื่องสำคัญที่สุด อ่านโลกให้ออก มีแผนที่ของประเทศไทยว่าแต่ละอุตสาหกรรมบทบาทประเทศไทยอยู่ตรงไหนบ้างในซัพพลายเชนโลก แล้วอีก 3 ปี 5 ปีข้างหน้า จะเคลื่อนไปที่จุดไหน อะไรที่สามารถเก็บมูลค่าเพิ่มได้ย่อมสำคัญ ไม่จำเป็นต้องไปดิจิทัลเสมอไป อุตสาหกรรมเก่าหลายอย่างก็ยังมีส่วนที่ก้าวหน้ามูลค่าสูง เช่น สิ่งทอก็มี “สิ่งทอเทคนิค” (technical textiles)
สาม – ต้องเข้าใจเศรษฐศาสตร์การเมืองของการพัฒนา ทุกนโยบายมีผู้ได้ผู้เสียเสมอ การส่งเสริม SMEs แปลว่าเราจะต้องกันพื้นที่ของทุนใหญ่ออกไประดับหนึ่ง เช่นเดียวกัน การส่งเสริมทุนใหญ่ก็มีแนวโน้มว่า SMEs อาจเสียประโยชน์ ต้องประเมินให้สาธารณะได้รับรู้ว่า ใครคือผู้ได้ผู้เสียในแต่ละนโยบาย เอามากางบนโต๊ะเปิดเผยให้เห็นว่าทำไมเขาถึงควรได้ ควรเสีย และรัฐจะชดเชยส่งเสริมการปรับตัวอย่างไร
เราต้องใช้ประโยชน์จากการเป็นประเทศผู้มาทีหลังให้คุ้มค่าที่สุด เรียนรู้ว่ามีเส้นทางการพัฒนากี่เส้นทางที่เราเลือกเดินได้ และอะไรคือต้นทุน-ผลกระทบที่อาจตามา เหมือนที่เราเรียนรู้จากทั้งสิงคโปร์ เกาหลีใต้ และไต้หวัน ที่สำคัญที่สุดคือ เมื่อรัฐต้องการสนับสนุนอุตสาหกรรมใด ทั้งด้านการเงิน ด้านแรงงาน หรือด้านเทคโนโลยี จำเป็นต้องทำพร้อมกับเงื่อนไขเสมอ ระบุให้ชัดเจนว่าต้องการวางเป้าหมายการส่งออกหรือผลิตภาพอย่างไรแลกกับความช่วยเหลือ
งบประมาณแผ่นดินมหาศาลที่ใช้กับวิกฤตโควิด-19 จะต้องถูกใช้อย่างมีเป้าหมาย ไม่ใช่เพื่อรักษาอดีตให้คงอยู่ แต่ต้องใช้เพื่อสร้างอนาคตใหม่ของประเทศ เศรษฐกิจไทยจะมีหน้าตาที่ทางอย่างไรหลังจากเงินก้อนมหาศาลนี้หมดไปเป็นสิ่งที่ต้องสร้างฉันทามติร่วมกัน
