Decentralization หรือการกระจายอำนาจที่แท้จริง เป็นอย่างไร
ชำนาญ จันทร์เรือง
ในช่วงเวลานี้ ไม่ใครปฏิเสธได้ว่ากระแสเรียกร้องให้มีการกระจายอำนาจ (Decentralization) โดยมีการเรียกร้องให้มีการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดทุกจังหวัดและการออกเสียงประชามติเห็นชอบเพื่อให้มีจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ ในวันที่ ๘ กุมภาพันธ์ ๒๕๖๙ ที่ผ่านมา เมื่อประกอบการรณรงค์เพื่อปลดล็อกท้องถิ่นโดยการแก้ไขรัฐธรรมนูญหมวดการปกครองท้องถิ่นซึ่งมีวัตถุประสงค์เพื่อให้มีการกระจายอำนาจอย่างแท้จริงที่มีมาโดยตลอด แต่สิ่งตามมาควบคู่กันคือข้อถกเถียงในความหมายของการกระจายอำนาจว่าแท้ที่จริงแล้วเป็นอย่างไร มีขอบเขตครอบคลุมมากน้อยแค่ไหน
อันที่จริงแล้วคำว่า Decentralization นั้น มาจากคำว่า de คือ ยุติหรือเลิก รวมกับคำว่า centralization คือ การรวมศูนย์ ฉะนั้น คำว่า Decentralization ในความหมายที่ถูกต้องคือ คำว่า “ยุติการรวมศูนย์” ซึ่งหากใช้ในศัพท์ทางการบริหารราชการแผ่นดิน ก็คือยุติรัฐรวมศูนย์ นั่นเอง แต่ที่ผ่านมาเรากลับแปลคำว่าDecentralizationว่า “การกระจายอำนาจ” ซึ่งไม่ตรงกับความหมายที่แท้จริง เพราะถ้าใช้คำว่ากระจายก็จะหมายถึง “การให้” หรือ”หยิบยื่นให้”หรือ “แล้วแต่จะให้” ซึ่งตรงข้ามกับคำว่า “คืน” (ที่ไปเอาของเขามา) หรือ “ยุติ”และยิ่งมีคำว่า “อำนาจ”เข้าด้วยแล้ว ยิ่งคลาดเคลื่อนเพราะDecentralizationบางประเภท ไม่เกี่ยวข้องกับอำนาจเลย
อย่างไรก็ตามเมื่อเราคุ้นชินกับคำว่าการกระจายอำนาจแล้ว ผมก็จะใช้คำว่าการกระจายอำนาจต่อไปโดยใช้ควบคู่กับคำว่าการยุติรัฐรวมศูนย์เพื่อให้ตรงกับความหมายที่แท้จริงหรือหากจำเป็นต้องใช้แบบย่อก็จะใช้คำว่า “การกระจายอำนาจฯ”อยู่เพื่อมิให้เกิดความสับสนเพราะใช้กันมานาน แต่ก็จะอธิบายเพิ่มเติมในเนื้อหาด้วย(ถ้ามีโอกาส)
การกระจายอำนาจหรือการยุติรัฐรวมศูนย์ (Decentralization) คือ การถ่ายโอนอำนาจหน้าที่หรือความรับผิดชอบทางการบริหารในภารกิจสาธารณะจากรัฐบาลกลางสู่ระดับล่างหรือองค์กรอิสระที่เสมือนรัฐบาลและ/หรือองค์กรเอกชน (- the transfer of authority and responsibility for public functions from the central government to subordinate or quasi-independent government organizations and/or the private sector -)
รูปแบบการกระจายอํานาจฯ แบ่งได้เป็น 6 รูปแบบ คือ
1.การกระจายอำนาจฯทางการเมือง (Political Decentralization) เป้าหมายอยู่ที่การให้ประชาชนหรือ ผู้แทนที่ได้รับการเลือกตั้งเข้ามามีอำนาจในการตัดสินใจในนโยบายสาธารณะ ซึ่งทำให้เกิดพัฒนาการทางประชาธิปไตย การกระจายอำนาจฯแบบนี้จะต้องมีการปฏิรูปรัฐธรรมนูญหรือกฎหมาย /พัฒนาการทางพรรคการเมืองที่หลากหลาย/ ความเข้มแข็งของสภานิติบัญญัติ/ การก่อตั้งหน่วยการปกครองท้องถิ่นและการสร้างแรงจูงใจแก่กลุ่มผลประโยชน์ต่างๆ ฯลฯ
2.การกระจายอำนาจฯทางการบริหาร (Administrative Decentralization) ได้แก่
- 2.1 การแบ่งอำนาจ (Deconcentration) เป็นการถ่ายโอนอํานาจบางส่วนให้กับหน่วยงานภายในกระทรวง ทบวง กรม มีลักษณะที่ส่วนกลางถ่ายโอนอํานาจให้กับเจ้าหน้าที่หรือสํานักงานที่เป็นสาขา โดยเป็นเพียงการถ่ายโอนหน้าที่ด้านบริหารจัดการเท่านั้น ทั้งนี้ ยังอยู่ภายในหลักเกณฑ์ที่กําหนดโดยกระทรวง ฯหรือสํานักงานใหญ่ การกระจายอํานาจแบบนี้พบอย่างกว้างขวางในประเทศที่กําลังพัฒนา ซึ่งการมอบอํานาจต่อองค์กรใต้บังคับบัญชา จะได้รับการสนับสนุนทางการเงินผ่านเงินอุดหนุนจากรัฐบาลกลาง ไปสู่จังหวัด อําเภอ หรือหน่วยงานปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งจะใช้กับประเทศที่มีการจัดระเบียบการบริหารราชการแผ่นดินที่มีราชการส่วนภูมิภาคเพิ่มขึ้นจากทั่วไปที่มีเฉพาะราชการส่วนกลางกับราชการส่วนท้องถิ่นเท่านั้น โดยถือว่าการแบ่งอำนาจ(Deconcentration)นี้เป็นจุดเริ่มต้นของการกระจายอำนาจฯ แต่ก็ถือว่าเป็นการกระจายอำนาจฯอย่างอ่อน(weak)ที่สุด
- 2.2 การมอบอำนาจ (Delegation) เป็นการถ่ายโอนความรับผิดชอบในการบริหารจัดการ สําหรับหน้าที่บางอย่างให้กับองค์กรที่ถูกควบคุมทางอ้อมโดยรัฐบาลกลาง การมอบอํานาจต่อองค์กรภายใต้กํากับด้วยวิธีการทางกฎหมาย เป็นการแสดงให้เห็นว่าผู้มีอํานาจถ่ายโอนความรับผิดชอบไปยังตัวแทน โดยตัวแทนมีดุลพินิจอย่างกว้างขวางที่จะดําเนินการ แต่อย่างไรก็ตามความรับผิดชอบยังคงอยู่กับผู้มอบอํานาจ
- 2.3 การโอนอำนาจ (Devolution) เป็นการสร้างความเข้มแข็งทางการคลังหรือความชอบธรรมทางกฎหมายให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการบริหารนอกการควบคุมจากรัฐบาลส่วนกลาง ภายใต้การถ่ายโอนนี้ท้องถิ่นมีความเป็นอิสระและมีสถานะทางกฎหมายแยกออกจากรัฐบาลกลาง เพียงแต่ถูกกํากับดูแลโดยรัฐบาลกลางเท่านั้น ซึ่งถือว่าเป็นการกระจายอำนาจฯทางการเมืองอย่างมากที่สุด(that underlies most political decentralization) ตัวอย่างเช่น สหราชอาณาจักร์ เป็นต้น
3.การกระจายอำนาจฯทางการคลัง (Fiscal Decentralization) เป็นองค์ประกอบสำคัญ(core component) ของการกระจายอำนาจฯ ซึ่งทำได้หลายรูปแบบ เช่น ทำเอง (self-financing)/ร่วมกันทำ (co-financing or co-production)/ขยายรายได้ส่วนท้องถิ่น เช่น ภาษีทรัพย์สิน (property) หรือภาษีการขาย (sale taxes) ภาษีทางอ้อม (indirect taxes)/การได้ส่วนแบ่งภาษีจากรัฐบาลกลาง ฯลฯ/การอนุญาตให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นกู้เงินได้ เป็นต้น
4.การกระจายอำนาจฯทางเศรษฐกิจหรือการตลาด (Economic or Market Decentralization) โดยการอนุญาตให้มีการดำเนินการที่เป็นงานหลักหรือที่เป็นงานเฉพาะความรับผิดชอบของรัฐบาลให้ดำเนินการโดยกลุ่มธุรกิจ กลุ่มชุมชน สหกรณ์ สมาคมอาสาสมัครเอกชน (private voluntary associations) หรือองค์กรที่ไม่ใช่ภาครัฐ (NGOs) ได้
5.การแปรรูปกิจการของรัฐไปยังภาคเอกชน (Privatization) เป็นเรื่องที่รัฐโอนความรับผิดชอบให้กับองค์กรที่สมัครใจ หรือเป็นการอนุญาตให้ดําเนินการโดยองค์กรเอกชน เช่น กลุ่มวิชาชีพ องค์กรทางศาสนา พรรคการเมือง หรือสหกรณ์ ซึ่งองค์กรเหล่านี้ได้รับการโอนความรับผิดชอบจากรัฐ ในเรื่องการออกใบอนุญาต การควบคุมหรือกํากับดูแล ในบางกรณีรัฐอาจจะโอนความรับผิดชอบในส่วนการผลิตสินค้า และการจัดหาบริการให้กับบริษัทร่วมเอกชน ซึ่งอาจทำได้โดยการอนุญาตให้ภาคเอกชนสามารถดำเนินการกิจการต่างๆที่ถูกผูกขาดโดยรัฐได้หรือทำสัญญาผูกพันหรือมีการจัดการในบริการสาธารณะหรือวิสาหกิจต่างๆ
6.การยกเลิกหรือลดกฎระเบียบ (Deregulation) เป็นแนวคิดในการพัฒนากฎหมายที่ต้องการให้รัฐลดบทบาทจากการเป็นผู้ควบคุมในการอนุมัติ/อนุญาตเรื่องต่างๆเกี่ยวกับเรื่องการค้าและธุรกิจเอกชน โดยให้รัฐคอยกํากับดูแลเท่านั้น เนื่องจากการที่จะต้องได้รับการอนุมัติ/อนุญาตจากรัฐก่อน ทําให้เกิดความล่าช้า ขัดต่อการประกอบธุรกิจของเอกชนและยังส่งผลให้เกิดการทุจริต เรียกร้องผลประโยชน์ต่าง ๆ เพื่อให้ได้รับการอนุมัติ/อนุญาต แต่อย่างไรก็ตามการยกเลิกหรือลดกฎระเบียบ จะต้องคํานึงถึงความเหมาะสมกับเรื่ื่องนั้น ๆด้วย เพราะกิจการบางอย่างต้องดําเนินการในลักษณะการถูกควบคุมมิใช่เพียงการถูกกํากับดูแลเท่านั้น
จากที่กล่าวมาทั้งหมดจะเห็นได้ว่า Decentralization บางประเภทไม่ได้เกี่ยวข้องกับคำว่าอำนาจเลย ฉะนั้น การรณรงค์ให้มีการเลือกตั้งผู้ว่าฯ ทั่วประเทศ จึงเป็นการเริ่มจากการกระจายอำนาจทางการเมือง เพื่อนำไปสู่การกระจายอำนาจหรือการยุติรัฐรวมศูนย์ที่แท้จริง ซึ่งต้องทำที่เหลืออีก ๕ รูปแบบนั้นด้วย วิธีที่ดีที่สุดตอนนี้คือการร่วมกัน “ปลดล็อกท้องถิ่น” ด้วยการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่โดยเฉพาะอย่างยิ่งหมวดการปกครองท้องถิ่น หมวดหน้าที่ของรัฐ หมวดแนวนโยบายแห่งรัฐและระเบียบกฎหมายที่เกี่ยวข้องให้ได้นั่นเอง
