การใช้อำนาจตาม พ.ร.ก. การบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน 2548 : จากทักษิณจนถึงประยุทธ์
เมื่อวันที่ 29 กรกฎาคม พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา ได้ออกข้อกำหนดฯ (ฉบับที่ 29) โดยอาศัยอำนาจตาม พ.ร.ก.การบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ.2548 ห้ามมิให้เสนอข่าว จำหน่าย หรือทำให้แพร่หลายซึ่งหนังสือ สิ่งพิมพ์ หรือสื่ออื่นใดที่มีข้อความอันอาจทำให้ประชาชนเกิดความหวาดกลัว หรือเจตนาบิดเบือนข้อมูลข่าวสาร ทำให้เกิดความเข้าใจผิดในสถานการณ์ฉุกเฉินจนกระทบต่อความมั่นคงของรัฐ หรือความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน พร้อมทั้งสั่งการให้สำนักงาน กสทช.สั่งให้ผู้ให้บริการระงับบริการอินเทอร์เน็ตได้ พร้อมทั้งส่งเรื่องให้ตำรวจดำเนินคดีต่อไป
ข้อกำหนด ฉบับที่ 29 นี้ได้รับการวิพากษ์วิจารณ์กันในวงกว้างว่า รัฐบาลอาศัยสถานการณ์ในช่วง Covid-19 จำกัดเสรีภาพของบุคคลและสื่อมวลชน เพื่อ “ปิดปาก” ไม่ให้เกิดการวิจารณ์ ตำหนิ โจมตีรัฐบาลจากกรณีแก้ไขปัญหา Covid ได้อย่างไม่มีประสิทธิภาพ
ต่อกรณีดังกล่าว ผมมีข้อสังเกตอยากชี้ชวนให้สาธารณชนได้เห็น รวม 4 ประการ ดังนี้
ปัญหาความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของข้อกำหนด ฉบับที่ 29
ข้อกำหนด ฉบับที่ 29 มี 2 ข้อ ซึ่งทั้งสองข้อนี้น่าจะขัดรัฐธรรมนูญและขัดกับ พ.ร.ก. 2548 ซึ่งเป็นกฎหมายที่ให้อำนาจในการออกข้อกำหนดเองด้วย
ในส่วนของข้อ 1 คือการลอกจากบทบัญญัติในมาตรา 9 (3) ของ พ.ร.ก. 2548 มาใส่ไว้ทั้งหมด เนื้อหาข้อห้ามต่างๆ ตามข้อ 1 นี้ ขัดรัฐธรรมนูญในสองประเด็น
ประเด็นแรก ข้อกำหนด ข้อ 1 กำหนดไว้อย่างไม่แน่นอนชัดเจน ซึ่งหากฝ่าฝืนมีโทษอาญาตาม พ.ร.ก. ในขณะที่หลักการพื้นฐานของกฎหมายอาญาเรียกร้องว่า การกระทำใดถือว่าเป็นความผิดและมีโทษทางอาญา ต้องมีกฎหมายกำหนดไว้ เขียนไว้อย่างแน่นอนชัดเจน และตีความอย่างเคร่งครัด
ประเด็นที่สอง ข้อกำหนด ข้อ 1 จำกัดเสรีภาพในการแสดงออกเกินกว่าเหตุ ขัดกับหลักความได้สัดส่วนหรือหลักพอสมควรแก่เหตุ ซึ่งถือเป็นหลักการพื้นฐานในระดับรัฐธรรมนูญและหลักการพื้นฐานของกฎหมายปกครอง
อย่างไรก็ตาม บทบัญญัติในข้อกำหนด ฉบับที่ 29 ข้อ 1 คือการคัดลอกเอาบทบัญญัติใน พ.ร.ก.2548 มาตรา 9 (3) มาทั้งหมด ดังนั้นบรรดา “เนติบริกร” ของฝ่ายรัฐบาลอาจอ้างได้ว่า ข้อกำหนดนี้เป็นเพียงการนำมาตรา 9 (3) มาเขียนอีกที ข้อกำหนดนี้จึงไม่ขัดต่อกฎหมาย เพราะล้อมาจาก พ.ร.ก. 2548 ซึ่งเป็นกฎหมายที่ให้อำนาจในการออกข้อกำหนดทั้งหมด ส่วนประเด็นว่าขัดรัฐธรรมนูญหรือไม่ นั่นก็เป็นอีกเรื่อง หากข้อกำหนดขัดรัฐธรรมนูญ พ.ร.ก. 48 มาตรา 9 (3) ก็ต้องขัดรัฐธรรมนูญด้วย หากมีการวินิจฉัยว่ามาตรา 9 (3) ไม่ขัดรัฐธรรมนูญ ข้อกำหนดข้อ 1 นี้ก็ไม่ขัดตามไปด้วย
ในส่วนของข้อ 2 นั้น คือ การสั่งให้ กสทช.ทำหน้าที่สั่งไปยังผู้ให้บริการตัดสัญญาณอินเทอร์เน็ต ข้อนี้มีปัญหาในการเขียนข้อกำหนดเกินกว่าที่ พ.ร.ก.ให้อำนาจไว้ และในกฎหมายอื่นๆ ก็ไม่มีที่ใดให้อำนาจแบบนี้ไว้กับสำนักงาน กสทช.
ในมาตรา 9 วรรคสองของ พ.ร.ก. เขียนไว้ว่า “ข้อกำหนดตามวรรคหนึ่ง จะกำหนดเงื่อนเวลาในการปฏิบัติตามข้อกำหนดหรือเงื่อนไขในการปฏิบัติงานของพนักงานเจ้าหน้าที่ หรือมอบหมายให้พนักงานเจ้าหน้าที่กำหนดพื้นที่และรายละเอียดอื่นเพิ่มเติม เพื่อมิให้มีการปฏิบัติที่ก่อให้เกิดความเดือดร้อนแก่ประชาชนเกินสมควรแก่เหตุก็ได้” จะเห็นได้ว่า พ.ร.ก.ยอมให้บัญญัติข้อกำหนดเพิ่มเติมไปอีกก็ได้ แต่ต้องเป็นไป “เพื่อมิให้มีการปฏิบัติที่ก่อให้เกิดความเดือดร้อนแก่ประชาชนเกินสมควรแก่เหตุก็ได้”
แต่เนื้อความในข้อ 2 นี้ ชัดเจนว่า ไม่ใช่ “เพื่อมิให้มีการปฏิบัติที่ก่อให้เกิดความเดือดร้อนแก่ประชาชนเกินสมควรแก่เหตุก็ได้” แน่ๆ ตรงกันข้าม มันกลับสร้างความเดือดร้อนแก่ประชาชนเกินสมควรแก่เหตุด้วยซ้ำ
ช่องทางการโต้แย้งข้อกำหนด ฉบับที่ 29
ต่อให้คนไทยทั่วประเทศ ต่อให้คนทั้งโลก เห็นพ้องต้องกันว่าข้อกำหนด ฉบับที่ 29 ขัดรัฐธรรมนูญ ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ก็ไม่มีวันที่จะทำอะไรข้อกำหนดนี้ได้ หากข้อกำหนดนี้ยังคงมีผลใช้บังคับ มีสถานะทางกฎหมาย มีผลในระบบกฎหมาย โดยไม่มีองค์กรที่มีอำนาจมาจัดการยกเลิกเพิกถอน
ต่อให้รุมถล่มรัฐบาลอย่างไร ข้างรัฐบาล นำโดย “เนติบริกรคู่บุญ” ก็คงยืน “กระต่ายขาเดียว” ว่าทุกอย่างชอบด้วยรัฐธรรมนูญ ชอบด้วยกฎหมาย การใช้อำนาจของพวกเขาทั้งหมดเป็นความจำเป็นตามสถานการณ์ Covid เผลอๆ ก็ส่ง “สมุนลิ่วล้อ” ออกมาด่าประชาชนว่า “ถ้าไม่ทำผิดกฎหมาย จะกลัวอะไร? “กฎหมายมีไว้ใช้กับคนทำผิด ถ้าเป็นพลเมืองดีก็ไม่ต้องกังวล” “พวกต่อต้านคัดค้าน แสดงว่าจะทำผิด”
ยิ่งพิจารณาถึงลักษณะของนายกรัฐมนตรีและรัฐบาลแบบนี้ คงไม่มีทางที่รัฐบาลจะยอมยกเลิกหรือแก้ไขข้อกำหนดแน่ๆ ตรงกันข้าม เมื่อมีใครที่รัฐบาลเห็นว่าฝ่าฝืนข้อกำหนด พวกเขาก็ต้องจับกุม ดำเนินคดี แน่นอน… ทั้งหมดในนามของ “กฎหมาย”
ประชาชนอย่างเราๆ จะทำอย่างไร?
โดยทั่วไป การใช้อำนาจของเจ้าหน้าที่ทั้งหลายที่ไปกระทบต่อบุคคล หากบุคคลต้องการโต้แย้ง ก็ต้องฟ้องคดีต่อศาลปกครอง โดยอาจขอให้ศาลปกครองเพิกถอนบรรดาประกาศ กฎ คำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย หรือเรียกค่าสินไหมทดแทนจากกรณีที่ตนถูกละเมิด เหมือนคดีปกครองทั่วๆ ไป
อย่างไรก็ตาม การใช้อำนาจตาม พ.ร.ก. 2548 พิเศษประหลาดกว่าการใช้อำนาจตามกฎหมายอื่น นั่นคือ มาตรา 16 ได้ตัดอำนาจศาลปกครองทิ้งทั้งหมด ด้วยการบอกว่า ไม่ให้นำกฎหมายศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองมาใช้กับการใช้อำนาจตาม พ.ร.ก.2548 ทั้งหมด
ดังนั้น ตั้งแต่เริ่มต้นใช้กฎหมายนี้ จนถึงปัจจุบัน และคงต่อไปในอนาคต หากมีบุคคลฟ้องคดีเกี่ยวกับการใช้อำนาจตาม พ.ร.ก.2548 ต่อศาลปกครองแล้ว ศาลปกครองก็ไม่รับฟ้องทั้งสิ้นโดยอ้างมาตรา 16
แล้วต้องฟ้องศาลไหน?
ศาลรัฐธรรมนูญ? ก็ไม่ได้อีก เพราะศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจตรวจสอบว่ากฎหมาย อันได้แก่ พ.ร.บ.หรือ พ.ร.ก.ขัดรัฐธรรมนูญหรือไม่ ดังนั้น หากฟ้องขอเพิกถอนข้อกำหนด ประกาศ คำสั่งต่างๆ ขัดรัฐธรรมนูญ ศาลรัฐธรรมนูญก็ไม่มีอำนาจพิจารณา
ยังเหลืออีกศาล คือ ศาลยุติธรรม
ปัญหาก็คือ ศาลยุติธรรมใช้ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่งเป็นหลัก การพิจารณาว่าบุคคลใดมีสิทธิฟ้องคดีและศาลจะรับฟ้องหรือไม่ ศาลจะใช้เกณฑ์ตามมาตรา 55 ของ ป.วิแพ่ง ซึ่งต้องดูว่าผู้ฟ้องคดีถูกกระทบสิทธิจากการใช้อำนาจของเจ้าหน้าที่แล้วหรือยัง กรณีการพิจารณาผู้มีสิทธิฟ้องคดีในศาลยุติธรรมจะ “แคบกว่า” กรณีศาลปกครอง
เช่น ในกรณีการฟ้องขอเพิกถอน “กฎ” ที่มีผลเป็นการทั่วไปนั้น ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาคดีตาม พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองฯ มาตรา 9 (1) แต่ถ้าฟ้องต่อศาลยุติธรรม ศาลก็จะไม่รับโดยให้เหตุผลว่า “กฎ” มีผลเป็นการทั่วไป ยังไม่กระทบต่อสิทธิของผู้ฟ้องคดีเป็นการเฉพาะเจาะจง นอกจากนั้น ศาลยุติธรรมยังอาจอ้างได้ว่าศาลไม่มีอำนาจออกคำบังคับในการเพิกถอนข้อกำหนดได้
จึงเป็นไปได้ว่า หากบุคคลผู้เดือดร้อนเสียหายจากข้อกำหนด ฉบับที่ 29 ไปฟ้องขอเพิกถอนข้อกำหนดต่อศาลยุติธรรมแล้ว ศาลจะไม่รับฟ้อง
ยังมีหนทางเป็นไปได้อีกกรณี ก็คือ รัฐบาลดำเนินคดีกับคนที่ฝ่าฝืนข้อกำหนด ฉบับที่ 29 จนเรื่องไปถึงชั้นศาล ซึ่งจำเลยอาจโต้แย้งต่อศาลว่า ข้อกำหนดที่ใช้ในคดีนี้ขัดรัฐธรรมนูญ นำมาใช้กับคดีไม่ได้ หากศาลเห็นเช่นนั้น ศาลก็จะไม่นำมาใช้กับคดี และตัดสินยกฟ้อง จำเลยไม่มีความผิดไป
อย่างไรก็ตาม กรณีเช่นนี้ ศาลก็ไม่ได้เพิกถอนข้อกำหนดให้หายไปจากระบบ ศาลทำแต่เพียงไม่นำข้อกำหนดมาใช้เฉพาะคดีเท่านั้น
และแน่ละ กว่าจะไปถึงขั้นนั้นได้ ก็ต้องมีคนอาสาฝ่าฝืนข้อกำหนด จนถูกดำเนินคดี ต้องเป็นจำเลยในศาลเสียก่อน ยังไม่นับรวมว่าใช้เวลาอีกนานกว่าศาลจะตัดสิน
จะเห็นได้ว่า ช่องทางการฟ้องขอให้ศาลเพิกถอนข้อกำหนด ฉบับที่ 29 ถูก “ปิดตาย” ลงไป เพราะการเขียน พ.ร.ก.48 ไว้ได้แย่มาก
ประท้วง กดดัน เรียกร้องให้ประยุทธ์ยกเลิกข้อกำหนดนี้ คงต้องเข้านอนแล้วฝันเอาถึงได้เห็น
ฟ้องศาลรัฐธรรมนูญ ก็ไม่มีอำนาจ ศาลรัฐธรรมนูญตรวจแต่กฎหมายระดับ พ.ร.บ.ขัดรัฐธรรมนูญ ไม่ตรวจสอบข้อกำหนด
ฟ้องศาลปกครอง ก็ไม่ได้ ติดมาตรา 16 พ.ร.ก.48
ฟ้องศาลยุติธรรม ก็อาจไม่รับ อ้างว่า ผู้ฟ้องยังไม่ถูกกระทบสิทธิตามมาตรา 55 ป.วิ.แพ่ง
ต้นตอของปัญหาทั้งหมด คือ พ.ร.ก.48
การวิจารณ์ประยุทธ์ที่ใช้อำนาจตาม พ.ร.ก.48 อย่างพร่ำเพรื่อเพื่อเป็นเครื่องมือในการปิดปากผู้คน จำกัด/กำจัดฝ่ายตรงข้ามนั้น ถูกต้องอยู่แล้ว พูดอีกก็ถูกอีก และดูจะทำกันได้อย่างสบายใจ ไม่ตะขิดตะขวงใจ เพราะคนวิจารณ์ส่วนใหญ่ก็ไม่สนับสนุน คสช. และรัฐบาลสืบทอดอำนาจ
แต่เท่านี้ยังไม่เพียงพอ การตำหนิประยุทธ์ในกรณีนี้ต้องคู่ขนานไปกับการตำหนิคนออก พ.ร.ก.48 และการตำหนิเสียงข้างมากในสภาทุกชุดหลังจากนั้นที่ไม่คิดยกเลิกกฎหมายฉบับนี้ด้วย
เพราะ ถ้าไม่มี พ.ร.ก.2548 ประยุทธ์ย่อมไม่มีเครื่องมือในการใช้อำนาจมากมายมหาศาล
เพราะ ถ้าตรากฎหมายสถานการณ์ฉุกเฉินออกมาได้อย่างดี มีระบบตรวจสอบถ่วงดุล เราคงฟ้องศาลปกครองเพื่อขอเพิกถอนข้อกำหนดและการใช้อำนาจต่างๆของรัฐบาลได้
เพราะ ถ้ามีการยกเลิก พ.ร.ก.2548 แล้วตรากฎหมายสถานการณ์ฉุกเฉินขึ้นใหม่ให้ได้มาตรฐาน เราก็คงไม่ต้องมานั่งปวดหัว วิจารณ์หรือต่อสู้กันเป็นรายกรณีทุกครั้งไป
พระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ.2548 ตราขึ้นในสมัยรัฐบาลทักษิณ ชินวัตร ภายหลังเหตุการณ์ระเบิดที่จังหวัดยะลา โดยมีคนที่ทำหน้าที่เสมือน “โฆษก” ปกป้องกฎหมายฉบับนี้และแก้ต่างให้รัฐบาลทักษิณ คือ วิษณุ เครืองาม รองนายกรัฐมนตรีในเวลานั้น และบวรศักดิ์ อุวรรณโณ เลขาธิการคณะรัฐมนตรี ในเวลานั้น
ในสมัยนั้น ผมและเพื่อนอาจารย์อีกหลายคนได้ออกมาวิพากษ์วิจารณ์และแสดงความไม่เห็นด้วยกับ พ.ร.ก. ฉบับนี้ ทั้งในประเด็นไม่มีความจำเป็นในการตรากฎหมายในรูปของพระราชกำหนด ทั้งในประเด็นเนื้อหาที่เปิดโอกาสให้รัฐบาลกลายเป็น “เผด็จการ” ได้ ปราศจากระบบการตรวจสอบและคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชน ยังจำได้ว่า เนติบริกร “รัก-ยม” ยังออกมาตอบโต้พวกเราอย่างเต็มที่ สื่อมวลชนสมัยนั้นนำโดยไทยโพสต์เอาไปพาดหัวข่าวว่า “พ.ร.ก.ติดหนวด” เพื่อสื่อนัยไปถึงการใช้อำนาจเผด็จการแบบฮิตเลอร์ (ซึ่งไม่รู้ว่ากรณีประยุทธ์ ไทยโพสต์จะพาดหัวแบบนี้อีกหรือไม่)
ผมได้เขียนบทความหลายชิ้นและร่วมเวทีเสวนาในการวิจารณ์กฎหมายฉบับนี้อยู่เสมอ ล่าสุด ก็พึ่งเสวนาแบบ Webinar กับศูนย์ทนายความเพื่อสิทธิมนุษยชน ในโอกาสเปิดรายงานการใช้อำนาจตาม พ.ร.ก.นี้ในช่วง Covid-19 เมื่อบรรยายวิชากฎหมายรัฐธรรมนูญ หรือกฎหมายปกครองเมื่อไร ผมต้องนำ พ.ร.ก.ฉบับนี้ ไปวิจารณ์ทุกครั้งในฐานะ “จุดด่างดำ” ในระบบกฎหมายไทย ที่ยอมให้มีการใช้อำนาจบางอย่างเหนือรัฐธรรมนูญ ไม่สอดคล้องกับหลักนิติรัฐ
เพื่อไม่ให้ยาวจนเกินไป ผมขอสรุปรวบยอดปัญหาของ พ.ร.ก. ในสามประเด็น
ประเด็นแรก การให้อำนาจนายกรัฐมนตรีประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินโดยไม่มีระบบการตรวจสอบถ่วงดุล
ในมาตรา 5 ของ พ.ร.ก.48 ให้นายกรัฐมนตรีโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีมีอำนาจประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินในพื้นที่ใดก็ได้ โดยมีระยะเวลาไม่เกินสามเดือน และอนุญาตให้นายกฯต่อเวลาประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินไปได้เรื่อยๆครั้งละไม่เกินสามเดือน นั่นก็หมายความว่า หากสามเดือนแรกผ่านไป นายกฯ อาจประกาศต่ออีกสามเดือน ไปเรื่อยๆโดยไม่มีระยะเวลาจำกัด
ด้วยกฎหมายแบบนี้เองทำให้นายกรัฐมนตรีอาจบิดผันการใช้อำนาจได้ เมื่อไรที่นายกฯต้องการรวบอำนาจเข้าหาตนเอง ต้องการขจัดความขัดแย้งในพรรคร่วมรัฐบาล เมื่อไรที่นายกฯเห็นว่ากฎหมายที่ประกันเสรีภาพของประชาชนเป็นอุปสรรคต่อตน เมื่อไรที่นายกฯรำคาญคนออกมาประท้วงต่อต้านตนเอง นายกฯก็อาจอ้างได้เสมอว่า ตอนนี้มีสถานการณ์ฉุกเฉินแล้ว จำเป็นต้องประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน โดยไม่มีกลไกใดในการเหนี่ยงรั้งการตัดสินใจหรือตรวจสอบการใช้อำนาจได้เลย เมื่อประกาศแล้ว นายกฯก็กลายเป็นผู้มีอำนาจสูงสุดเด็ดขาด
เราจึงเห็นปรากฎการณ์แปลกประหลาดที่เกิดขึ้นนับตั้งแต่การประกาศใช้ พ.ร.ก.ฉบับนี้ เช่น มีการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินในเขตพื้นที่สามจังหวัดภาคใต้มาตั้งแต่ปี 2548 จนถึงวันนี้ก็ยังไม่เลิก หรือกรณีโควิด ประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินต่อเนื่องมาปีกว่าแล้ว
โดยนัยความหมายของ “สถานการณ์ฉุกเฉิน” ต้องเกิดขึ้นไม่นาน ต้องมีอำนาจพิเศษเข้าไปรีบจัดการให้จบโดยเร็วจนคลี่คลายระดับหนึ่ง แล้วกลับมาสู่สถานการณ์ปกติ ดังนั้น ระยะเวลาต้องสั้น แต่ปรากฏว่าหลายกรณีในประเทศไทย กลับยาวนานต่อเนื่องหลายปี อย่างนี้ไม่เรียกว่า “ฉุกเฉิน” หรือ “ยกเว้น” แล้ว เรียกว่า “ถาวร” ดีกว่า มันกลายเป็น “สถานการณ์ฉุกเฉินแบบถาวร” – “สภาวะยกเว้นแบบทั่วไป”
ประเด็นที่สอง การให้อำนาจรวมศูนย์แก่นายกรัฐมนตรีในการละเมิดสิทธิและเสรีภาพของบุคคล
เมื่อนายกฯ ประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน อำนาจในการบริหารราชการแผ่นดินตามกฎหมายต่างๆก็รวบเข้าสู่นายกฯ และยังมีอำนาจพิเศษอีกตามมาตรา 9 ได้แก่ สั่งห้ามออกจากบ้าน สั่งห้ามเดินทาง สั่งห้ามเข้าไปในสถานที่หรืออาคาร สั่งห้ามเผยแพร่สื่อ สั่งห้ามชุมนุม ในกรณีที่เป็นสถานการณ์ฉุกเฉินร้ายแรง ก็มีอำนาจตามมาตรา 11 เพิ่มเข้าไปอีก ได้แก่ การจับกุม การคุมตัว การเรียกตัว การยึด อายัด ตรวจค้น ทำลาย ห้ามเดินทางออกนอกประเทศ หรือสั่งห้ามกระทำการใดก็ได้ตามเห็นควร
อำนาจมากมายมหาศาลเช่นนี้ แถมนายกรัฐมนตรียังประกาศได้เอง ใช้เอง โดยไม่มีองค์กรใดตรวจสอบถ่วงดุลได้เลย จึงไม่ต่างอะไรกับ “เผด็จการ” แต่มันเป็น “เผด็จการ” ที่กฎหมายอนุญาตไว้ให้หมด
คงไม่เกินเลยไปหากจะกล่าวว่า พ.ร.ก.48 คือ กฎหมายที่เปิดทางให้นายกรัฐมนตรีได้กลายเป็นเผด็จการตามกฎหมาย รัฐประหารยึดอำนาจให้แก่ตนเองได้โดยไม่ผิดกฎหมาย
ประเด็นที่สาม การตัดอำนาจศาลปกครอง
เมื่อไรก็ตามที่บุคคลผู้อยู่ใต้อำนาจรัฐเห็นว่าตนเองถูกรัฐละเมิดสิทธิ มารตรการต่างๆของเจ้าหน้าที่นั้นไม่ชอบด้วยกฎหมาย ทำให้ตนเองเดือดร้อนเสียหาย หากโต้แย้งไปที่เจ้าหน้าที่ ก็ยากที่จะเปลี่ยนแปลงได้ เพราะเจ้าหน้าที่ก็จะบอกว่ามาตรการหรือการใช้อำนาจของพวกเขาถูกต้องตามกฎหมายแล้ว กรณีเช่นนี้ ย่อมทำให้สิทธิเสรีภาพของบุคคลถูกเจ้าหน้าที่รัฐละเมิดได้เสมอ นานวันเข้า เจ้าหน้าที่รัฐก็จะใช้อำนาจตามอำเภอใจ ทำอะไรก็ได้เพื่อให้เป้าหมายของตนสำเร็จโดยไม่ต้องคำนึงถึงเสรีภาพของประชาชน
ดังนั้น เพื่อประกันเสรีภาพของประชาชน เราจึงสร้างศาลปกครองขึ้นมา ให้มีภารกิจในการตรวจสอบว่าการใช้อำนาจหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ทั้งหลายนั้นชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ โดยให้ประชาชนฟ้องโต้แย้งการใช้อำนาจของเจ้าหน้าที่ต่อศาลปกครองได้
แต่ปรากฏว่า พ.ร.ก. 48 กลับตัดอำนาจศาลปกครองออกไปดื้อๆ ทำให้ประชาชนที่เดือดร้อนจากการใช้อำนาจในช่วงสถานการณ์ฉุกเฉินไม่อาจฟ้องศาลปกครองได้ ต้องไปฟ้องศาลยุติธรรม ซึ่งก็มีข้อจำกัดจากระบบวิธีพิจารณาความ ทำให้คุ้มครองประชาชนได้น้อยกว่า ตามที่ผมได้อธิบายไปแล้ว
ข้อเสนอ
รัฐสภาต้องยกเลิก พ.ร.ก.การบริหารราชการในสถานการณฺฉุกเฉิน พ.ศ. 2548 และตราพระราชบัญญัติการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉินขึ้นใหม่ โดยอย่างน้อยต้องมีประเด็น ดังต่อไปนี้
หนึ่ง คณะรัฐมนตรียังคงมีอำนาจประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน แต่ลดระยะเวลาเหลือ 15 วัน ในกรณีที่ต้องการขยายระยะเวลาประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินให้นายกรัฐมนตรีเสนอให้รัฐสภาให้ความเห็นชอบ และขยายระยะเวลาได้ครั้งละ 15 วัน
สอง ในกรณีที่ประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินพ้นระยะเวลาเกิน 60 วันไปแล้ว ให้คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติร้องขอให้ศาลปกครองพิจารณาว่าเหตุผลของการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินยังคงมีอยู่หรือไม่
สาม ให้อำนาจศาลปกครองในการตรวจสอบว่าประกาศ ข้อกำหนด คำสั่ง มาตรการ หรือการใช้อำนาจตามกฎหมายสถานการณ์ฉุกเฉินชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ พร้อมทั้งกำหนดวิธีการคุ้มครองชั่วคราวก่อนการพิพากษาเป็นกรณีพิเศษ เรียกว่า “วิธีการชั่วคราวก่อนการพิพากษาในกรณีกระทบต่อสิทธิขั้นพื้นฐาน” ซึ่งศาลปกครองมีเวลาพิจารณาว่าจะคุ้มครองชั่วคราวแก่ผู้ฟ้องคดีหรือไม่ภายใน 48 ชั่วโมง
สี่ กำหนดหลักเกณฑ์การเรียกค่าสินไหมทดแทนจากการละเมิด และการเรียกค่าเสียหายจากกรณีความรับผิดโดยปราศจากความผิดเอาไว้ให้ครบถ้วน หากกำหนดไว้เช่นนี้ ในกรณีที่เจ้าหน้าที่ใช้อำนาจโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและสร้างความเสียหายให้แก่บุคคลใด บุคคลนั้นย่อมมีสิทธิเรียกร้องค่าสินไหมทดแทนได้ หรือในกรณีที่เจ้าหน้าที่ใช้อำนาจโดยชอบด้วยกฎหมาย ไม่ได้ละเมิดต่อบุคคลใด แต่ทำให้บุคคลใดเสียหายเป็นกรณีพิเศษอย่างยิ่ง บุคคลนั้นก็มีสิทธิเรียกค่าเสียหายเพื่อเยียวยาได้
ข้อเสนอเหล่านี้ ผมได้เขียนเป็นนโยบายของพรรคอนาคตใหม่ ใช้รณรงค์หาเสียงในการเลือกตั้งทั่วไปเมื่อวันที่ 24 มีนาคม 2562 ตั้งใจว่าถ้าได้เสียงข้างมาก จะเร่งผลักดันร่างกฎหมายนี้ทันที แต่น่าเสียดายที่เรายังไม่ได้เป็นเสียงข้างมากและพรรคอนาคตใหม่ถูกยุบไปเสียก่อน อย่างไรก็ตาม ล่าสุด ทราบมาว่า ส.ส.จากพรรคก้าวไกล ก็ได้ร่วมกันเข้าชื่อเสนอร่าง พ.ร.บ.เข้าสู่สภาไปแล้ว
ในระหว่างที่ยังคงต้องใช้พระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ.2548 นี้อยู่ เพื่อให้ประชาชนได้มีหลักประกันว่าจะไม่ถูกรัฐบาลและเจ้าหน้าที่ใช้อำนาจตามกฎหมายนี้ละเมิดสิทธิและเสรีภาพตามอำเภอใจหรือมากจนเกินไป จำเป็นต้องออกแบบระบบให้องค์กรตุลาการได้เข้ามาตรวจสอบการใช้อำนาจตามกฎหมายดังกล่าว
ผมจึงเสนอแนวทางแก้ปัญหาไปพลางก่อน 2 ข้อ ดังนี้
ข้อหนึ่ง ประธานศาลฎีกาออกระเบียบภายในเพื่อวางแนวปฏิบัติหรือ Guideline ในศาลยุติธรรม กำหนดให้ศาลยุติธรรมนำหลักการพื้นฐานในระบบวิธีพิจารณาคดีปกครองมาใช้บังคับกับคดีหรือข้อพิพาทอันเกิดจากการใช้อำนาจตาม พ.ร.ก. การบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ.2548 โดยเฉพาะอย่างยิ่งในสามประเด็น ได้แก่
หนึ่ง กำหนดให้ผู้เดือดร้อนเสียหายหรืออาจจะเดือดร้อนเสียหายจากการใช้อำนาจตาม พ.ร.ก. การบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ.2548 มีสิทธิฟ้องคดี โดยไม่ต้องใช้หลักเกณฑ์การพิจารณาว่าผู้ฟ้องคดีถูกกระทบสิทธิหรือไม่ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 55
สอง ให้ศาลยุติธรรมรับคำฟ้องกรณีขอให้เพิกถอนข้อกำหนด ประกาศ คำสั่ง ที่ออกมาโดยอาศัยอำนาจตาม และมีอำนาจสั่งเพิกถอนข้อกำหนด ประกาศ คำสั่ง เหล่านี้ได้
สาม นำมาตรการคุ้มครองชั่วคราวก่อนการพิพากษาคดี มาปรับใช้กับคดีหรือข้อพิพาทอันเกิดจากการใช้อำนาจตาม พ.ร.ก. การบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ.2548
ข้อสอง หากบุคคลใดถูกดำเนินคดีในศาล แล้วมีการนำบทบัญญัติใน พ.ร.ก. 2548 มาใช้แก่คดี บุคคลนั้นควรขอให้ศาลแห่งคดีส่งประเด็นไปยังศาลรัฐธรรมนูญเพื่อวินิจฉัยว่าบทบัญญัติใน พ.ร.ก. 2548 ขัดรัฐธรรมนูญ นอกจากนี้ ประชาชนอาจรวมตัวกันทำคำร้องเสนอผู้ตรวจการแผ่นดินให้ส่งประเด็นไปยังศาลรัฐธรรมนูญ เพื่อวินิจฉัยว่าพระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ.2548 ขัดกับรัฐธรรมนูญ
…
พระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ.2548 เป็นกฎหมาย “อันตราย” เปิดโอกาสให้นายกรัฐมนตรีกลายเป็นเผด็จการได้
ไม่ว่าจะเป็นนายกรัฐมนตรีที่จากการเลือกตั้งตามระบบปกติ มาจากรัฐประหาร หรือมาจากการสืบทอดอำนาจจากคณะรัฐประหาร
ไม่ว่าจะเป็นรัฐบาลที่เราชอบ หรือเป็นรัฐบาลที่เราชัง
ต่างก็มีโอกาสนำกฎหมายแบบนี้มาใช้เป็นเครื่องมือในการละเมิดประชาชนทั้งสิ้น
เมื่อไรก็ตามที่ประยุทธ์ใช้อำนาจ “เผด็จการ” ตามพระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2548
อย่า… วิจารณ์เฉพาะประยุทธ์
แต่… ต้องวิจารณ์รัฐบาลทักษิณ ที่ออก พ.ร.ก. 48 นี้ออกมา
และ… ต้องเรียกร้องให้ ส.ส.ยกเลิก พ.ร.ก.2548 และตรากฎหมายการบริหารราชการสถานการณ์ฉุกเฉินขึ้นใหม่ที่มีระบบตรวจสอบถ่วงดุลการใช้อำนาจและประกันสิทธิและเสรีภาพของบุคคล
