จากความมั่งคั่งของแผ่นดิน สู่ความมั่งคั่งของสถาบันกษัตริย์

20 มกราคม 2565

เมื่อวันที่ 21 พฤศจิกายน 2564 Common School ได้จัดการบรรยาย “ตลาดวิชาอนาคตใหม่ – The Crown Strikes Back เมื่อเหล่ากษัตริย์นิยมโต้กลับการปฏิวัติ 2475” ครั้งที่ 2 ในหัวข้อ “การจัดการความมั่งคั่งของสถาบันกษัตริย์” 

ชัยธวัช ตุลาธน เลขาธิการพรรคก้าวไกล และอดีตบรรณาธิการวารสารฟ้าเดียวกัน นำเราย้อนกลับไปดูที่ไปที่มาของ “สำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์” ซึ่งนับได้ว่าเป็นกลุ่มทุนที่ใหญ่ที่สุดในประเทศไทย และเป็นปัจจัยสำคัญที่ทำให้ Forbes จัดลำดับกษัตริย์ไทยเป็นกษัตริย์ที่รวยที่สุดในโลก ติดต่อกันมาอย่างไม่เคยมีใครโค่นแชมป์ลงได้ นับตั้งแต่มีการจัดลำดับมา

จากความเป็นมาเป็นไปทั้งหมด ชัยธวัชได้ทำให้เราเห็นถึงสถานะที่ย้อนแย้งและลักลั่นของทรัพย์สินที่เกี่ยวกับพระมหากษัตริย์ทั้งมวล พร้อมกับการตอบคำถามไปในตัว คำถามที่หลายคนยังคงสงสัย ว่าตกลงแล้ว ทรัพย์สินเหล่านี้ ควรจะเป็นของใครกันแน่ ระหว่างของแผ่นดิน หรือเป็นของพระมหากษัตริย์โดยชอบธรรม

ในบทความนี้ เราได้สรุปประเด็นเนื้อหาสำคัญ ที่จะตอบคำถามทั้งหมดข้างต้นมาไว้ ณ ที่นี้ทั้งหมดแล้ว

ชัยธวัชเริ่มต้นการบรรยาย ด้วยการยกเอาพระราชบันทึกของพระปกเกล้ารัชกาลที่ 7 หลังการปฏิวัติ 2475 และก่อนการสละราชสมบัติในปี 2477 ไม่นานนัก มายกให้เห็นถึงประเด็นปัญหาสำคัญ ในความคิดว่าด้วยการจัดการความมั่งคั่งของสถาบันพระมหากษัตริย์ ที่อาจจะเรียกได้ว่ายังคงเป็นประเด็นนี้ประเด็นเดิมมาจนถึงปัจจุบัน

จากพระราชบันทึกดังกล่าว มีความตอนนึง ระบุว่า 

“ฉันจำจะต้องขอให้มีบทยกเว้น พระราชทรัพย์ของพระมหากษัตริย์เฉพาะส่วนที่ได้รับต่อกันมาทางสืบสันตติวงศ์เสียจากภาษีนี้ เพราะถ้าไม่มีข้อยกเว้นเช่นนี้จะเป็นการยากลำบากอย่างยิ่ง เพราะเป็นการยากที่จะแบ่งแยกว่าอะไรเป็นของส่วนพระองค์ อะไรเป็นของแผ่นดิน ด้วยปนเปเช่นนี้มานานแล้ว นอกจากนี้ถ้าหากเก็บภาษีมรดกจากพระมหากษัตริย์ ย่อมเป็นการทำลายฐานะของพระองค์และต่อไปจะไม่สามารถดำรงพระเกียรติยศไว้ให้สมควรเป็นที่เชิดชูของชาติได้”

นี่คือความตอนหนึ่งจากบันทึกส่วนพระองค์ ของในหลวงพระปกเกล้า รัชกาลที่ 7 เมื่อเดือนกันยายน 2477 ถึงพระยาราชวังสัน เอกอัครราชทูตสยามประจำกรุงปารีสที่ ระหว่างที่รัฐบาลคณะราษฏรกำลังจะออกกฎหมายเพื่อเก็บภาษีมรดก ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งในการปฏิรูประบบภาษีให้เกิดความเป็นธรรมมากขึ้นหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง ซึ่งทางในหลวงพระปกเกล้า ก็เห็นว่าอยากจะให้มีการยกเว้นการเก็บภาษีมรดกในส่วนที่เป็นมรดกส่วนพระองค์

ไม่เพียงเท่านั้น พระองค์ยังมีความคิดว่าไม่ควรจะมีการมาแตะต้องทรัพย์สินของพระมหากษัตริย์ทั้งหมดเลย ก็คือพระคลังข้างที่ โดยทรงให้เหตุผลว่าเนื่องจากเป็นการแบ่งแยกได้ยาก ว่าส่วนใดจะเป็นทรัพย์สินส่วนพระองค์ และส่วนใดจะเป็นทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์

ในบันทึกต่อมา ซึ่งเป็นโทรเลข เมื่อเดือนตุลาคม 2477 ทางพระปกเกล้าก็ระบุเช่นเดียวกัน ว่าร่างพระราชบัญญัติการยกเว้นภาษีอากรอันเกี่ยวกับพระราชสมบัติฝ่ายพระมหากษัตริย์ 

“ควรร่างขึ้นภายในเวลาครึ่งชั่วโมง แทนที่จะทำเช่นนั้น  กลับตั้งคือรัฐบาลนี้กลับตั้งคณะกรรมการเพื่อพระราชบัญญัตินี้ ซึ่งจะทำให้หม่อมฉันอยู่ในฐานะเช่นเดียวกับฐานะของพระเจ้าแผ่นดินอังกฤษ สภาพการณ์เช่นนี้ หม่อมฉันจะยอมรับไม่ได้ สภาพการณ์ของทรัพย์สมบัติของกรมพระคลังข้างที่ในประเทศสยามไม่เหมือนกับพระราชทรัพย์พระมหากษัตริย์ของอังกฤษ หม่อมฉันเห็นว่าเป็นการพยายามที่จะดึงเอาความครอบครองกรมพระคลังข้างที่ไปจากหม่อมฉัน วิธีการเช่นนี้อาจเป็นที่พึงพอใจสำหรับผู้อื่นได้ แต่ไม่ใช่สำหรับหม่อมฉัน และหม่อมฉันก็จะต้องทักท้วงพระราชบัญญัตินี้อีก”

จากข้อความทั้งบันทึกและโทรเลขโดยพระปกเกล้า สะท้อนให้เห็นว่าปมปัญหาสำคัญประการหนึ่งของการเปลี่ยนแปลงระบอบการเมืองหลัง 2475 คือการจัดการทรัพย์สินของสถาบันพระมหากษัตริย์ ซึ่งเกี่ยวพันโดยตรงกับการจัดวางสถานะของสถาบันพระมหากษัตริย์ใต้ระบอบรัฐธรรมนูญ 

แล้วยังสะท้อนให้เห็นถึงปมปัญหาความสัมพันธ์ทางอำนาจ ระหว่างพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ กับรัฐบาลและสภาผู้แทนราษฎรด้วย 

หลักการที่พระปกเกล้าบอกว่าจะไม่ยอมให้เป็นเหมือนอังกฤษ ความจริงแล้วเป็นหลักทั่วไปในระบอบที่มีพระมหากษัตริย์อยู่ใต้รัฐธรรมนูญ ซึ่งถือว่าอำนาจอธิปไตยเป็นของประชาชน กษัตริย์อยู่ใต้รัฐธรรมนูญในฐานะประมุขของรัฐ ดังนั้น การจัดการทรัพย์สินเกี่ยวกับพระมหากษัตริย์ ก็จะต้องมีการแบ่งแยกระหว่าง”ทรัพย์สินส่วนพระองค์” กับ “ทรัพย์สินของสถาบันพระมหากษัตริย์” ออกจากกัน 

ดังนั้น ทรัพย์สินของสถาบันพระมหากษัตริย์ รวมถึงพระคลังข้างที่ ในระบอบใหม่ต้องถือว่าเป็นทรัพย์สินของรัฐ เป็นทรัพย์สินของ “สถาบันพระมหากษัตริย์” ที่เป็นประมุข อำนาจในการจัดการทรัพย์สินในส่วนนี้ไม่ได้เป็นพระราชอำนาจในระบอบเก่าอีกต่อไป แต่ถือว่าเป็นอำนาจของรัฐบาลหรือสภา 

ไม่เหมือนกับในระบอบเก่า ที่ถือว่ากษัตริย์เป็นองค์อธิปัตย์ การแบ่งแยกพระราชทรัพย์กับทรัพย์สินของรัฐไม่มีความชัดเจน 

ความเป็นมาและบริบท “พระคลังข้างที่” ก่อนการปฏิรูปสู่ยุคสมบูรณาญาสิทธิราชย์

ในระบอบเก่า เวลาเราพูดถึงพระคลังข้างที่ กรมพระยาดำรงราชานุภาพ ได้เขียนไว้ในสาส์นสมเด็จ ภาคที่ 5 ในลักษณะของประวัติศาสตร์บอกเล่า ว่าพระคลังข้างที่ พัฒนามาจากสิ่งที่เรียกว่าเงินข้างที่ ก็คือเป็นกำปั่นเงินข้างพระแท่นที่บรรทม ซึ่งเงินในส่วนนี้จะถูกเอาไปใช้จ่ายโดยลำพังพระองค์เอง ต่อมาในสมัยรัชกาลที่ 2 เงินข้างที่ก็มีมากขึ้น จนกระทั่งต้องไปเก็บในห้อง จนกลายเป็นพระคลังข้างที่ 

กรมพระยาดำรงราชานุภาพ เล่าต่อไปว่าพอมาถึงรัชกาลที่ 3 เราจะได้ยินสิ่งที่เรียกว่าเงินถุงแดง ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของพระคลังข้างที่ เป็นเงินที่เก็บไว้ใช้ในยามจำเป็นหรือฉุกเฉินของชาติบ้านเมือง เมื่อมาถึงรัชกาลที่ 4 ก็เริ่มปรากฏ คำว่า “เงินพระคลังข้างที่” อยู่ในหนังสือราชการ พูดถึงเรื่องการซื้อที่วังให้กับพระเจ้าลูกยาเธอ ส่วนกรมพระคลังข้างที่เกิดขึ้นอย่างเป็นหน่วยงานราชการจริง ๆ ก็ในสมัยรัชกาลที่ 5 นี่เอง

กรมพระคลังข้างที่เกิดขึ้นในสมัยรัชกาลที่ 5 เพื่อต้องการแยกทรัพย์สินของรัฐออกจากทรัพย์สินส่วนพระองค์ แต่ในทางปฏิบัติก็จะมีปัญหาความลักลั่นอยู่บ้าง 

การปฏิรูปการปกครองสมัยรัชกาลที่ 5 คือจุดเปลี่ยนสำคัญในการจัดการพระราชทรัพย์และความมั่งคั่งของสถาบันพระมหากษัตริย์ เราพูดได้ว่าการปฏิรูปการปกครองหรือระบบราชการครั้งใหญ่ในสมัยรัชกาลที่ 5 ในปี 2435 ถือว่าเป็นจุดเปลี่ยนที่ทำให้รัฐสยามเปลี่ยนจากรัฐศักดินา มาเป็นรัฐสมบูรณาญาสิทธิราชย์

ก่อนที่จะมีการปฏิรูปครั้งใหญ่ในสมัยรัชกาลที่ 5 อำนาจมีลักษณะกระจัดกระจาย ไม่ได้รวมศูนย์อยู่ที่พระมหากษัตริย์ในการเมืองที่เป็นจริง แต่กระจัดกระจายไปตามขุนนางกลุ่มต่าง ๆ 

หนึ่งในบริบทที่สำคัญมาก คือเศรษฐกิจของสยาม หลังการที่มีการทำสนธิสัญญาเบาว์ริง ในปี 2398 ทำให้เศรษฐกิจของสยามเติบโตขึ้น แล้วเข้าไปเชื่อมเป็นส่วนหนึ่งของระบบเศรษฐกิจโลก โดยเฉพาะการส่งออกข้าว ที่มีเจ้าอาณานิคมตะวันตกเป็นศูนย์กลาง นำมาสู่การปรับตัวทั้งทางเศรษฐกิจและการเมือง

เศรษฐกิจโตขึ้น แต่ความมั่งคั่งกลับกระจัดกระจายและถูกเบียดเบียนโดยขุนนางใหญ่น้อยต่าง ๆ ทั้งในเมืองหลวงและในต่างจังหวัด ที่สำคัญก็คือขุนนางตระกูลบุนนาค โดยมีช่วง บุนนาค ซึ่งเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ในช่วงที่รัชกาลที่ 5 ขึ้นครองราชย์ใหม่ ๆ เป็นขุนนางที่มีอำนาจมากในทางการเมืองและเศรษฐกิจ 

ตระกูลบุนนาคควบคุมเศรษฐกิจ โดยเฉพาะการเก็บภาษีอากรสำคัญ ๆ ไม่ว่าจะเป็นสุรา ฝิ่น อากรขาเข้า/ขาออก หรือแม้กระทั่งภาษีเกี่ยวกับที่นา รวมถึงมีอำนาจในการที่จะให้สัมปทานเจ้าภาษีนายอากร นี่ทำให้เศรษฐกิจที่เติบโตและดอกผลของมันไม่ได้มาอยู่ที่สถาบันพระมหากษัตริย์ แต่กระจัดกระจายไปตามศูนย์อำนาจเหล่านี้ 

สิ่งที่เปลี่ยนไปอีกประการหลังสนธิสัญญาเบาว์ริง คือการที่สถาบันทางเศรษฐกิจหรือทางการเมืองแบบเดิมไม่มีประสิทธิภาพอีกต่อไปแล้ว เช่น ระบบไพร่ที่เน้นการควบคุมกำลังคน จึงเป็นที่มาของการเลิกทาส/ไพร่ ในสมัยรัชกาลที่ 5 เพราะว่าสยามตอนนั้นต้องการแรงงานเสรีและผู้จ่ายภาษี

ดังนั้น ระบบระบบภาษีและการถือครองกรรมสิทธิ์ในที่ดิน จึงกลายมาเป็นกลไกใหม่ในการแสวงหาส่วนเกินทางเศรษฐกิจและการสะสมความมั่งคั่ง เป็นแรงจูงใจให้เกิดการยกเลิกระบบไพร่/ทาส รวมถึงการสร้างระบบกรรมสิทธิ์การถือครองที่ดินในแบบสมัยใหม่ เข้ามาแทนที่สิทธิในที่ดินแบบเดิม ซึ่งให้สิทธิในการครอบครองใช้ประโยชน์ที่ดินเท่านั้น เพื่อรองรับการแสวงหาความมั่งคั่งแบบใหม่ นำไปสู่การซื้อขาย/เก็งกำไรที่ดิน และการพัฒนาอสังหาริมทรัพย์ด้วยในเวลาต่อมา

ในส่วนของกรมพระคลังข้างที่ จากบันทึก รวมถึงพระราชดำรัสของรัชกาลที่ 5 เอง ก็จะบอกว่าจนถึงสิ้นรัชกาลที่ 4 เงินพระคลังข้างที่แทบจะไม่เหลือแล้ว เหลือแค่ 2,000 ชั่ง ไม่พอที่จะจัดงานพระศพของรัชกาลที่ 4 ด้วยซ้ำ การจัดงานพระศพของรัชกาลที่ 4 ต้องไปกู้ยืมกู้หนี้ยืมสินมาถึง 100,000 ชั่ง 

ในบันทึกหลายที่ของรัชกาลที่ 5 สะท้อนว่าตอนที่พระองค์ขึ้นครองราชย์ใหม่ ๆ แทบไม่มีเงินใช้ อัตคัดมาก รายได้ที่จะเข้ามาพระคลังข้างที่มักจะถูกขุนนางต่าง ๆ รวมหัวกับเจ้าภาษีอากรในการเบียดบัง ลดการจ่ายเข้าสู่ส่วนกลาง 

นี่คือบริบทสำคัญที่นำไปสู่การปฏิรูปพระคลังข้างที่ครั้งใหญ่ในสมัยรัชกาลที่ 5

ฐานะของพระคลังข้างที่ในยุคสมบูรณาญาสิทธิราชย์

หัวใจสำคัญในการปฏิรูปสมัยรัชกาลที่ 5 เรียกให้เป็นภาษาทุกวันนี้ ก็คือการ “ลดอำนาจขุนนาง เพิ่มอำนาจกษัตริย์” ซึ่งในหลวงรัชกาลที่ 5 ก็เริ่มอย่างค่อยเป็นค่อยไป เพราะถูกต่อต้านอย่างมากจากบรรดาขุนนาง โดยเฉพาะผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์และวังหน้า

ตั้งแต่ 2416 มีการตั้งหอรัษฎากรพิพัฒน์ ค่อย ๆ ถ่ายโอนการควบคุมการคลังออกจากกรมต่าง ๆ เข้าสู่ส่วนกลางเสียก่อน พอถึงปี 2418 ก็มีการตั้งกรมพระคลังมหาสมบัติ จนมาปี 2433 จึงได้ยกสถานะเป็นกระทรวงพระคลังมหาสมบัติ ซึ่งพัฒนาจนมาเป็นกระทรวงการคลังในปัจจุบัน 

เมื่อมีการยกสถานะพระคลังมหาสมบัติให้เป็นกระทรวงแล้ว ในปีเดียวกันมีการตราพระราชบัญญัติพระคลังข้างที่ขึ้น มีฐานะเป็นกรม สังกัดกระทรวงพระคลังมหาสมบัติ เป็นครั้งแรกที่พระคลังข้างที่มีสถานะเป็นหน่วยงานในระบบราชการอย่างเป็นทางการ ในปี 2435 

จากนั้น การปฏิรูประบบราชการครั้งใหญ่เริ่มต้นได้เต็มที่จริง ๆ ในปี 2435 เป็นต้นไป หลังจากที่วังหน้าและผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์เสียชีวิตไปแล้ว 

การมีสถานะของกรมพระคลังมหาสมบัติ ทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงครั้งใหญ่ ทำให้อำนาจในการจัดการรายรับและรายจ่ายของแผ่นดินรวมศูนย์เข้าสู่พระมหากษัตริย์ มีการปฏิรูประบบการจัดเก็บภาษี ควบคุมรายได้แผ่นดิน พยายามแก้ข้อจำกัดในการเก็บภาษี ซึ่งไปผูกมัดผูกพันกับสนธิสัญญาเบาว์ริง เพื่อเพิ่มความสามารถในการหารายได้ 

ผลของการปฏิรูประบบการคลังทั้งนี้ ทำให้ทั้งรายได้แผ่นดิน และทรัพย์สิน/ความมั่งคั่งของพระคลังข้างที่ ซึ่งถือว่าเป็นทรัพย์สินส่วนพระองค์ (แม้จะแยกไม่ขาดจากรัฐเสียทีเดียว) เติบโตอย่างรวดเร็ว จนถึงปลายรัชกาลที่ 5 มีการก็ประเมินว่ามูลค่าของพระคลังข้างที่ เติบโตขึ้นถึง 3-4 เท่าของรายได้แผ่นดินเลยทีเดียว โดยทรัพย์สินของพระคลังข้างที่เกือบทั้งหมด เกือบ 90% คืออสังหาริมทรัพย์ โดยเฉพาะที่ดิน สิ่งปลูกสร้าง อาคารพาณิชย์ 

นี่เป็นจุดเริ่มต้นที่ทำให้พระคลังข้างที่เติบโตอย่างมาก ผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจของพระมหากษัตริย์ รวมถึงชนชั้นปกครองอื่น ๆ ที่เป็นเจ้านาย ก็เปลี่ยนไปตามบริบท โดยเฉพาะเรื่องที่ดิน 

ในสมัยนั้น ที่ดินกลายเป็นสินทรัพย์สำคัญ เนื่องจากมีความต้องการเปิดพื้นที่ในการปลูกข้าว จะเห็นได้ว่ามีการตัดคลองที่รังสิตและนครปฐม เปิดพื้นที่นาใหม่ๆ เป็นจำนวนมาก เมื่อตัดคลองแล้วก็จะให้สิทธิในการครอบครองแก่เจ้านายต่างๆ เป็นเจ้าของที่ดิน แล้วไปให้ชาวนามาเช่า 

นี่เป็นเหตุให้ที่ดินมีการกระจุกตัวมาก มีการประเมินที่ดินที่เป็นที่นาใน 4 จังหวัดรอบกรุงเทพขณะนั้น หนึ่งในสามของที่นาเช่าต่าง ๆ เป็นของตระกูลใหญ่เพียงแค่สามตระกูลเท่านั้นเอง เฉลี่ยถือครองตระกูลละ 41,000 ไร่ ส่วนพระคลังข้างที่เอง ก็ถือครองที่ดินในกรุงเทพ ซึ่งมาจากการเติบโตของการพัฒนาที่ดินในเมือง จนพระคลังข้างที่กลายเป็นเจ้าที่ดินรายใหญ่ที่สุดนายสยามในขณะนั้น 

อย่างไรก็ตาม ในสมัยรัชกาลที่ 6 ทรัพย์สินของพระคลังข้างที่ได้ลดลงอย่างรวดเร็วด้วยหลายสาเหตุ ไม่ว่าจะเป็นเศรษฐกิจที่ในบางช่วงที่เติบโตช้าลงเนื่องจากราคาข้าวตกต่ำ การลดลงของมูลค่าอสังหาริมทรัพย์ ที่มีการลงทุนไปมาในสมัยรัชกาลที่ 5 จนล้นตลาด รวมทั้งการพระราชทานพระราชทรัพย์ ให้กับข้าราชบริพารจำนวนมาก และการใช้จ่ายพระราชทรัพย์ในเรื่องต่าง ๆ ไม่ว่าจะเป็นการเสด็จประพาส หรือการก่อตั้งกิจการเสือป่า เป็นต้น 

จนเมื่อสิ้นรัชกาลที่ 6 ปรากฎว่าพระคลังข้างที่เป็นหนี้ถึง 15 ล้านบาท ทำให้ในสมัยรัชกาลที่ 7 จำเป็นต้องเอาเงินของรัฐ จากพระคลังมหาสมบัติ มาใช้หนี้ให้กับพระคลังข้างที่

ข้อโต้แย้งต่อฝ่ายอนุรักษ์นิยม : ทรัพย์สิน “ส่วนพระมหากษัตริย์” ไม่ใช่ทรัพย์สิน “ส่วนพระองค์”

ในยุคปัจจุบัน ที่เริ่มมีการพูดถึงทรัพย์สินที่เกี่ยวข้องกับสถาบันพระมหากษัตริย์มากขึ้น หลังการออกกฎหมายใหม่เพื่อคืน “ทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์” ไปเป็น “ทรัพย์สินพระมหากษัตริย์” ระหว่างปี 2560-2561 หนึ่งในข้อโต้แย้งของฝ่ายอนุรักษ์นิยม มักจะบอกว่าเป็นสิ่งที่ถูกต้องแล้ว เพราะถือว่าทรัพย์สินเหล่านั้นเป็นส่วนของพระมหากษัตริย์ที่คณะราษฎรไปยึดมาเป็นของรัฐ 

แต่คำถามใหญ่ก็คือ ตกลงพระคลังข้างที่เป็นของส่วนพระองค์แบบสมบูรณ์เลยหรือไม่? 

ความมั่งคั่งของพระคลังข้างที่ ปฏิเสธไม่ได้เลยว่าเกิดขึ้นมาจากการค้าขายตั้งแต่ในสมัยรัชกาลที่ 2 เป็นต้นมา จากการแบ่งปันภาษี มาจากระบบภาษีอากรเป็นส่วนสำคัญ ก็คือมาจากสถานะของพระมหากษัตริย์ที่เป็นประมุขของรัฐ 

แล้วเมื่อมีการปฏิรูปพระคลังข้างที่ในสมัยรัชกาลที่ 5 หากเราไปดูงบประมาณหรือรายได้ที่เป็นก้อนใหญ่มากของพระคลังข้างที่ ก็ปรากฏว่ามาจากงบประมาณแผ่นดินนี่เอง มาจากการแบ่งงบประมาณประจำปีให้กับพระคลังข้างที่ เช่น ในช่วงแรกมีการกำหนดเลยว่าจะต้องจัดงบประมาณแผ่นดิน 15% ให้กับพระคลังทางที่ 

พอมาช่วงปี 2434-2435 ช่วงที่เริ่มการปฏิรูปครั้งใหญ่ งบส่วนนี้ก็ขยับเป็น 20% ของงบประมาณแผ่นดิน แล้วภายหลังก็มาปรับเป็นการกำหนดวงเงินเป็นตัวเลขที่แน่นอน เช่น ช่วงหนึ่งมีการกำหนดให้ต้องจัดสรร 6 ล้านบาทต่อปี ซึ่งในปีนั้นก็เทียบเป็นถึง 20% ของงบประมาณแผ่นดินประจำปี และภายหลังก็มีการขยับเป็น 9 ล้านบาทต่อปี อย่างนี้เป็นต้น

เพราะฉะนั้น จะเห็นว่ามันแยกไม่ขาดว่าพระคลังข้างที่เป็นเรื่องของส่วนพระองค์จริงหรือไม่ เพราะมีรายจ่ายแผ่นดินเข้ามาเกี่ยวพันโดยตรง รวมถึงความมั่งคั่งที่เกิดขึ้น ก็ไม่ใช่เรื่องส่วนพระองค์เสียทีเดียว แน่นอน พระคลังข้างที่ตั้งขึ้นมาเพื่อเป้าหมายส่วนพระองค์อย่างชัดเจน คือการจัดการทรัพย์สินและลงทุนส่วนพระองค์ แต่ที่มาของรายได้มาจากงบประมาณแผ่นดินด้วย 

การลงทุนที่สำคัญ ๆ ของพระคลังข้างที่มีอยู่ 3 รูปแบบ 1.) เงินกู้ 2.) การร่วมลงทุนในธุรกิจต่าง ๆ และ 3.) ซึ่งเป็นก้อนที่สำคัญที่สุด มาจากการพัฒนาอสังหาริมทรัพย์ ก็คือที่ดินเป็นหลัก ตามมาด้วยอาคารพาณิชย์ 

และอย่างที่บอก ความมั่งคั่งจากเรื่องที่ดิน การขุดคลอง การเปิดให้เจ้านายต่าง ๆ ไปจับจองที่ดิน ปฏิเสธไม่ได้เลยว่าไม่ได้เป็นเรื่องส่วนพระองค์ แต่มีการใช้อำนาจรัฐเข้าไปเกี่ยวข้องด้วย ส่วนที่ดินในเมืองก็จะมาจากการซื้อแบบเอกชน รวมถึงมีการโอนที่ดินสาธารณะมาเป็นของพระคลังข้างที่ด้วย 

อีกปัจจัยหนึ่งที่ทำให้มูลค่าที่ดินของพระคลังข้างที่เพิ่มสูงมาก ก็คือการตัดถนนโดยรัฐบาล ที่ไปเพิ่มมูลค่าให้กับที่ดินของพระคลังข้างที่ ทั้งการตัดถนนเพื่อไปผ่านที่ดินของพระคลังข้างที่ และการซื้อที่ดินที่จะมีการตัดถนนผ่านด้วย จนทำให้มูลค่าของที่ดินของพระคลังข้างที่เพิ่มสูงอย่างมาก 

ในเวลานั้นนั้น มีการประเมินว่าที่ดินอย่างน้อย 1.5 แสนไร่ จากการขุดคลองในช่วงทศวรรษ 2400-2440 เป็นของพระมหากษัตริย์และเจ้านายใกล้ชิด จนพระคลังข้างที่กลายเป็นผู้ครอบครองที่ดินรายใหญ่ที่สุด  โดยเฉพาะในกรุงเทพมหานคร 

เหตุผลสุดท้าย ที่ทำให้มันแยกไม่ออก ว่าพระคลังข้างที่เป็นเรื่องส่วนพระองค์อย่างสมบูรณ์หรือไม่ คือเรื่องของการใช้จ่าย เช่น การต้องเอางบประมาณแผ่นดินมาใช้หนี้ให้กับพระคลังข้างที่ ซึ่งเรียกว่าล้มละลายไปแล้ว เป็นหนี้ถึง 15 ล้านบาทในสมัยปลายรัชกาลที่ 6 เป็นต้น

แม้การเกิดขึ้นของพระคลังข้างที่ จะเป็นความพยายามที่จะแบ่งแยกทรัพย์สินของพระมหากษัตริย์ออกจากทรัพย์สินของรัฐตามแบบสมัยใหม่ แต่ในทางปฏิบัติมันก็มีความลักลั่นกันในหลาย ๆ เรื่อง ทำให้การแยกทรัพย์สินของรัฐกับพระราชทรัพย์ในระบอบเก่าไม่สามารถแยกกันได้โดยเด็ดขาด แม้จะมีความพยายามในการปฏิรูปการค้าในสมัยรัชกาลที่ 5 แล้วก็ตาม 

พระคลังข้างที่ ในฐานะตัวแปรด้านเศรษฐกิจ ที่นำไปสู่ความไม่พอใจและการปฏิวัติ 2475

หนึ่งในปัจจัยสำคัญที่นำไปสู่การเปลี่ยนแปลงการปกครองในปี 2475 นอกจากเรื่องของการเมืองแล้ว ยังมีเรื่องของเศรษฐกิจด้วย ซึ่งเกี่ยวพันกับการใช้จ่ายของราชสำนัก ทั้งในส่วนพระองค์และส่วนของพระคลังข้างที่โดยตรง

ไม่ว่าจะเป็นปัญหาหนี้สินของพระคลังข้างที่เอง หรือปัญหาในการตัดสินใจในการใช้เงินงบประมาณของรัฐบาลในระบอบเก่า ที่เน้นการใช้จ่ายไปในเรื่องเกี่ยวกับการทหารและความมั่นคง รวมถึงการใช้จ่ายส่วนพระองค์ มากกว่าที่จะไปลงทุนในโครงสร้างพื้นฐาน หรือการพัฒนาในเชิงพาณิชยกรรม เกษตรกรรม หรืออุตสาหกรรม 

แม้แต่เรื่องของรถไฟเอง การจะบอกว่านี่เป็นเรื่องโครงสร้างพื้นฐานหรือไม่ ก็อาจจะพูดไม่ได้เต็มปาก เพราะการตัดสินใจสร้างรถไฟในสมัยนั้น ล้วนมาจากเหตุผลด้านความมั่นคงในอำนาจ ที่มีการขยายอำนาจของกรุงเทพออกไปยังเมืองต่าง ๆ มากกว่าจะเป็นแนวคิดเรื่องโครงสร้างพื้นฐานแบบที่เราเข้าใจในทุกวันนี้ 

รัฐบาลในยุคนั้น ลงทุนไปกับเรื่องพวกนี้ มากกว่าที่จะเข้าไปลงทุนกับระบบชลประทาน แม้แต่การตัดคลองเพื่อขยายพื้นที่เพาะปลูกให้ได้มาก ๆ ก็เป็นไปเพื่อการขนส่งเฉย ๆ ไม่ใช่ระบบชลประทาน

ปัจจัยทางเศรษฐกิจ ระบบภาษีที่คนรู้สึกไม่เป็นธรรม รวมถึงภาวะเศรษฐกิจตกต่ำ ที่เกิดขึ้นในสมัยรัชกาลที่ 6-7 กลายเป็นปัญหาสะสมที่ทำให้เกิดความไม่พอใจในระบอบการเมือง จนกระทั่งนำไปสู่เหตุการณ์ในปี 2475 

จากปากคำของพระยาสุริยานุวัติ ซึ่งเป็นเจ้านายตระกูลบุนนาคเหมือนกัน พระองค์เคยเป็นเสนาบดีกระทรวงพระคลังมหาสมบัติในช่วงสั้น ๆ ในสมัยรัชกาลที่ 5 ท่านได้เขียนหนังสือ “ทรัพยศาสตร์” ซึ่งเคยได้รับการจัดให้เป็นหนึ่งในร้อยหนังสือดีที่คนไทยควรอ่าน (แต่ว่าในสมัยนั้นคนไทยไม่ได้อ่าน) ถือว่าเป็นหนังสือเศรษฐศาสตร์เล่มแรกของสยาม 

ท่านได้สรุปสภาวะปัญหาทางเศรษฐกิจช่วงนั้นเอาไว้ ว่า 

“พระเจ้าแผ่นดินไม่ต้องทำอะไร เพราะไม่มีความกังวลในศึกสงคราม ก็มีแต่จะแสวงหาความสุข แบ่งเอาเงินผลประโยชน์แผ่นดินไปใช้เป็นส่วนพระองค์ ในส่วนนี้คิดเป็นส่วนหนึ่งในเจ็ดของเงินได้ของแผ่นดิน รายได้ของแผ่นดินต้องเสียไปสำหรับพระมหากษัตริย์มากมาย ดังที่กล่าวมาแล้ว รัฐบาลจะเอาเงินที่ไหนมาใช้บำรุงความเจริญของบ้านเมืองได้ตามความปรารถนาของราษฎร ขาดการศึกษา การอนามัย และขาดความสงเคราะห์ทุกอย่างแก่ การกสิกรรม อุตสาหกรรม พาณิชยกรรม เป็นต้น ถ้าท่านไม่เอาเงินแผ่นดินไปเสียมากมายเช่นนั้น ฐานะของพลเมืองคงจะดีกว่าทุกวันนี้เป็นอันมาก” 

ทรัพยศาสตร์ ของพระยาสุริยานุวัติ เรียกได้ว่าเป็นหนังสือเศรษฐศาสตร์กระแสหลักเล่มแรกของสยามได้เลยด้วยซ้ำ ซึ่งท่านเขียนขึ้นในสมัยรัชกาลที่ 6 เพื่อวิพากษ์วิจารณ์การบริหารงบประมาณของรัฐในช่วงปลายรัชกาลที่ 5 สืบเนื่องมาถึงรัชกาลที่ 6 

ผลก็คือรัชกาลที่ 6 ทรงไม่พอพระทัยหนังสือเล่มนี้มาก สุดท้ายหนังสือเล่มนี้ก็ไม่ถูกเผยแพร่ออกมาอีกในสมัยนั้น โดยที่ในสมัยรัชกาลที่ 7 รัฐบาลยังได้ห้ามสอนลัทธิเศรษฐกิจด้วย หนังสือเล่มนี้ก็จะได้พิมพ์กลับมาอีกครั้งหลังจากที่มีการเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 ไปแล้ว 

นี่คือภาพสะท้อน ที่สอดคล้องกับความรู้สึกนึกคิดที่ปรากฏในคำประกาศของคณะราษฎร วันที่ 24 มิถุนายน 2475 ในบางส่วนที่เกี่ยวข้องกับการใช้จ่ายงบประมาณของรัฐและความมั่งคั่งของพระมหากษัตริย์ด้วย ความตอนหนึ่ง เช่น 

“ภาษีอากรที่บีบคั้นเอามาจากราษฎรนั้น กษัตริย์ได้หักเอาไว้ใช้ส่วนตัวปีหนึ่งเป็นจำนวนหลายล้าน ส่วนราษฎรสิกว่าจะหาได้แม้สักเล็กน้อยแทบเลือดตากระเด็น ถึงคราวเสียเงินราชการหรือภาษีใด ถ้าไม่มีเงินรัฐบาลก็ยึดทรัพย์หรือใช้งานโยธา แต่พวกเจ้ากลับนอนกินกันเป็นสุข ไม่มีประเทศใดในโลกจะให้เงินเจ้ามากเช่นนี้ นอกจากพระเจ้าซาร์และพระเจ้าไกเซอร์ของเยอรมัน ซึ่งชนชาตินั้นได้โค่นราชบัลลังค์เสียแล้ว

ราษฎรทั้งหลายรู้เถิดว่าประเทศนี้เป็นของราษฎร ไม่ใช่กษัตริย์ตามที่เขาหลอกลวง บรรพบุรุษของราษฎรเป็นผู้ช่วยกันกู้ให้ประเทศเป็นอิสรภาพพ้นมือจากข้าศึก พวกเจ้ามีแต่ชุบมือเปิบและกวาดรวมทรัพย์สินเอาไว้หลายร้อยล้าน เงินเหล่านี้มาจากไหน? ก็มาจากราษฎรเพราะวิธีทำนาบนหลังคน”

นี่คือวิธีคิด หรือสภาพการณ์ ที่สะท้อนปัญหาทางเศรษฐกิจ ซึ่งเกี่ยวข้องกับเรื่องของพระราชอำนาจและพระราชทรัพย์อย่างแยกไม่ออก จะเห็นว่าการเปลี่ยนแปลงการปกครองไม่ได้มีแรงขับมาจาก “ความคิดแบบนักเรียนนอก” แบบนั้น แต่มันมีแรงขับภายในอยู่ 

การจัดการทรัพย์สินเกี่ยวกับพระมหากษัตริย์หลัง 2475 : เหตุบังเอิญจากความ “เหลือที่จะทนทาน” ของพระปกเกล้า

หลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองใหม่ ๆ เกิดกระแสหนึ่งที่ทำให้บรรดาเจ้านายตกใจอย่างมาก ก็คือจะเกิดการยึดเงินเจ้าหรือไม่ เนื่องจากแถลงการณ์คณะราษฎรแรงมาก

หนังสือพิมพ์ในช่วงเปลี่ยนแปลงการปกครองใหม่ ๆ ถึงกับมีการเขียนถึงเรื่องนี้ ว่าควรจะเอาความมั่งคั่งของบรรดาเจ้านายมาบำรุงแผ่นดิน เช่น ในหนังสือพิมพ์หลักเมือง วันที่ 11 กรกฎาคม 2475 เขียนว่า “ทรัพย์สินของเจ้าเมืองเรานี้ แต่ละองค์มีมากกว่าเงินทุนของสยาม” 

ในหนังสือพิมพ์หลักเมือง และศรีกรุง ในเดือนกรกฎาคมเหมือนกัน มีการเขียนไว้ว่า “ถ้าจะแบ่งเอาเงินเหล่านั้นมาจุนเจือราชการแผ่นดินแล้ว ก็จะไม่เป็นที่เดือดร้อนแก่ไพร่บ้านพลเมืองดังที่กำลังเป็นอยู่ ทั้งจะทำให้ประเทศพ้นความหายนะฝืดเคืองในการเงินอีกด้วย” และตอนหนึ่งยังบอกว่า “เงินสำหรับบำรุงราชวงศ์จักรี ทั้งที่เป็นเงินปี เงินเดือน เงินการจร และอะไรต่อไรร้อยแปด เอาเงินไปบำรุงแผ่นดินให้บ้านเมืองเจริญดีกว่า” 

นี่เป็นส่วนหนึ่งที่ทำให้สุดท้าย พระปกเกล้าถึงกับต้องเรียกตัวแทนของรัฐบาลและคณะราษฎรไปถามว่าจะมีการยึดเงินเจ้าจริงหรือไม่ เพราะถ้าเป็นอย่างนั้นจริงพระองค์จะขอสละราชบัลลังก์เสียก่อน ซึ่งรัฐบาลก็ตอบไป ว่าจะไม่ทำอย่างนั้น แต่จะใช้วิธีบำรุงเศรษฐกิจ มีนโยบายเศรษฐกิจขึ้นมา 

แต่หลังจากนั้นไม่ทันไร ก็เกิดความผันผวนทางการเมือง เมื่อปรีดี พนมยงค์ เสนอเค้าโครงการเศรษฐกิจ ซึ่งต้องถือว่า “ซ้าย” มาก จนมีบันทึกพระบรมราชวินิจฉัยออกมาตอบโต้ ว่าเป็นนโยบายแบบ ”คอมมูนิสต์” แล้วก็นำไปสู่การยึดอำนาจครั้งแรก โดยการประกาศพระราชกฤษฎีกา ยกเว้นรัฐธรรมนูญบางมาตราและปิดประชุมสภาผู้แทน งดใช้รัฐธรรมนูญ ในวันที่ 1 เมษายน 2476 โดยพระยามโนปกรณ์นิติธาดา แล้วตามมาด้วยการออกพระราชบัญญัติว่าด้วยคอมมิวนิสต์ฉบับแรกของสยาม ทำให้ปรีดีต้องลี้ภัย 

สุดท้ายคณะราษฎรก็ยึดอำนาจกลับเมื่อวันที่ 20 มิถุนายน 2476 ปรีดีถึงได้กลับมาเมืองไทย หลังจากนั้นในเดือนตุลาคม 2476 จึงเกิดกบฏบวรเดชเกิดขึ้น ซึ่งก็พ่ายแพ้ต่อคณะราษฎร จนในหลวงรัชกาลที่ 7 ก็เดินทางออกไปที่อังกฤษ สิ่งนี้ได้นำมาสู่จุดเปลี่ยนในการจัดการงบประมาณแผ่นดินและทรัพย์สินที่เกี่ยวกับพระมหากษัตริย์ในเวลาต่อมา 

จุดเริ่มต้นในการแบ่งแยกทรัพย์สินส่วนพระองค์และทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ออกจากกัน เริ่มต้นด้วยความไม่ตั้งใจตั้งแต่แรกเสียเท่าไหร่ แต่เริ่มต้นจากการปฏิรูปภาษี ด้วยความพยายามออกภาษีมรดกเพื่อเพื่อสร้างความเป็นธรรมทางสังคม ในเดือนพฤศจิกายน 2476 สภาผู้แทนราษฎรได้ผ่านร่าง พ.ร.บ.อากรมรดกและการรับมรดก ผ่านสามวาระไปแล้ว แต่ปรากฏว่าพอรัฐบาลนำเสนอขึ้นทูลเกล้าฯเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธย พระปกเกล้าก็ท้วงว่า พ.ร.บ. นี้ครอบคลุมพระราชมรดก ก็คือจะเก็บมรดกของพระมหากษัตริย์ด้วยหรือไม่ 

รัฐบาลตอบว่าเก็บเฉพาะพระราชมรดก ที่ตกไปให้แก่ผู้อื่นที่ไม่ใช่ผู้ที่จะสืบราชสมบัติเท่านั้น แต่ถ้าเป็นมรดกที่ส่งต่อให้พระมหากษัตริย์องค์ต่อไป ถือว่าเป็นพระราชทรัพย์ฝ่ายพระมหากษัตริย์ ไม่ต้องเสียภาษีมรดก 

แต่พระปกเกล้าก็ยังไม่ค่อยพอพระทัย ทรงอยากจะให้ระบุไปให้ชัดเจนเลยในกฎหมาย ว่าพระราชทรัพย์ของพระมหากษัตริย์ได้รับการยกเว้นเก็บอากรมรดก แต่ก็ปรากฏว่าปัญหาขึ้น เพราะร่างกฎหมายนี้ผ่านวาระที่สามไปแล้ว หากจะมาแก้อีกก็เกรงว่าอาจจะเป็นการขัดต่อรัฐธรรมนูญ 

สุดท้าย รัฐบาลจึงยืนยันกลับไป ว่าขอให้กฎหมายนี้ผ่านไปก่อน แล้วเดี๋ยวจะไปออกกฎหมายอีกฉบับหนึ่ง ไปตั้งกรรมาธิการเพื่อจัดทำกฎหมายยกเว้นภาษีให้ทรัพย์สินพระมหากษัตริย์ให้ชัดเจน 

นั่นคือสถานการณ์ที่เป็นจุดเริ่มต้น ที่ตามมาด้วยการต่อรองหรือเจรจากันในหลายเรื่อง ระหว่างพระปกเกล้ากับรัฐบาล ซึ่งเรื่องของภาษีและพระราชทรัพย์ก็เป็นส่วนหนึ่ง และยังมีเรื่องการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ให้มีการเลือกสมาชิกสภาผู้แทนประเภทที่สองมาจากการแต่งตั้งโดยพระราชอำนาจ การเจรจาต่อรองเรื่องพวกคดีกบฏต่างๆ พระราชอำนาจในการอภัยโทษ พระราชอำนาจในการยับยั้งกฎหมาย ฯลฯ 

แต่สุดท้ายการเจรจาก็ไม่สำเร็จ ซึ่งรัฐบาลก็ได้นำการเจรจากับพระปกเกล้าไปเข้าไปรายงานต่อสภาผู้แทนราษฎร แล้วเปิดให้อภิปรายกันอย่างกว้างขวาง จนในวันที่ 31 มกราคม 2477 สภาได้ลงมติรับรองว่าสิ่งที่รัฐบาลปฏิบัติไปนั้นถูกต้องแล้ว และยังก็มีการวิพากษ์วิจารณ์พระปกเกล้าอย่างตรงไปตรงมามาก ในการประชุมสภาผู้แทนราษฎรครั้งนั้นด้วย

ยกตัวอย่าง ผู้แทนราษฎรจังหวัดปราจีนบุรี ร้อยโททองดำ คล้ายโอภาส ถึงกับอภิปรายว่า 

“พระราชบันทึกของพระองค์ พระองค์ต้องการให้ประเทศเรามีการปกครองอย่างประชาธิปไตยอย่างอังกฤษแท้ ๆ แต่พระองค์ก็บอกไว้ในนั้นเอง บอกแย้งในนั้นเอง จะให้ฉันทำอย่างพระเจ้าแผ่นดินอังกฤษไม่ได้ ทีการปกครองละก้อจะเอาอย่างอังกฤษ แต่ไม่อยากจะเป็นอย่างพระเจ้าแผ่นดินอังกฤษ เพราะฉะนั้นก็เหลือที่จะทนทานเหมือนกัน”

หลังจากพระปกเกล้าได้รับทราบรายงานการประชุมสภาในครั้งนั้น พระองค์ก็เลยตัดสินใจสละราชสมบัติในวันที่ 2 มีนาคม 2478 หลังจากนั้น ในปลายเดือนมีนาคม สภาผู้แทนก็เลยผ่าน พ.ร.บ. อีกฉบับหนึ่งที่ค้างเอาไว้ ตอนที่เจรจากับพระปกเกล้า คือร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยการยกเว้นภาษีอากรอันเกี่ยวแก่ทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ พ.ศ. 2477 

การออกพระราชบัญญัติฉบับนี้ ได้นำไปสู่สองเรื่อง คือ 1.) การนิยาม ว่าอะไรคือทรัพย์สินส่วนพระองค์ที่ต้องเก็บภาษีเหมือนเอกชนทั่วไป อะไรคือทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ที่จะได้ยกเว้นภาษีเนื่องจากเป็นของรัฐ และ 2.) นำไปสู่การตั้งคณะกรรมการพิจารณาเรื่องทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ เพื่อทำหน้าที่แยกแยะว่าทรัพย์สินใดเป็นทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ซึ่งได้รับการยกเว้นภาษี และทรัพย์สินใดเป็นทรัพย์สินส่วนพระองค์ซึ่งไม่ได้รับการยกเว้นภาษี รวมถึงมีการตั้งคณะกรรมการตรวจรับมอบทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ เพื่อทำหน้าที่เรียกร้องทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ที่ตกไปอยู่แก่บุคคลอื่นกลับคืนมาเป็นของรัฐด้วย

จะเห็นว่าจุดนี้เอง ที่ได้มีการปรับเปลี่ยนสถานะของพระราชทรัพย์ ให้เป็นไปตามระบอบการปกครองแบบใหม่อย่างชัดเจน ก็คือทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ ถือว่าไม่ใช่เป็นของพระมหากษัตริย์อีกแล้ว การบริหารจัดการก็ไม่ได้เป็นของพระมหากษัตริย์แล้ว จึงย่อมได้รับการยกเว้นภาษี ในขณะที่การจัดการด้านอื่น ๆ จะมีการออก พ.ร.บ.อื่น ๆ ตามออกมาภายหลัง

ขณะเดียวกันรัฐบาลยังได้มอบหมายให้คณะกรรมการพิจารณาทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ ทำการยกร่างกฎหมายขึ้นมีมาอีกหนึ่งฉบับ เพื่อจัดระเบียบทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ นำไปสู่การบัญญัติพระราชบัญญัติระเบียบทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ พ.ศ.2479 เพื่อให้การจัดการทรัพย์สินและแยกประเภทของทรัพย์สินที่เกี่ยวกับพระมหากษัตริย์ ให้สอดคล้องกับระบอบการปกครองแบบใหม่ ให้พระมหากษัตริย์มีอำนาจในการจัดการเพียงทรัพย์สินส่วนพระองค์เท่านั้น ส่วนการจัดการทรัพย์สินอื่น ๆ ของสถาบันพระมหากษัตริย์ ถือว่าเป็นของรัฐ ให้รัฐบาลเป็นคนจัดการ 

ผลกระทบที่สืบเนื่องกัน ซึ่งเป็นเหตุการณ์สำคัญทางการเมืองอีกครั้งหนึ่งที่ทำให้ฝ่ายเจ้านายและฝ่ายกษัตริย์นิยมโกรธแค้นไม่พอใจกลุ่มคณะราษฎรเป็นอย่างมาก นั่นก็คือเกิดกรณีที่ยึดทรัพย์พระปกเกล้า ซึ่งเกิดขึ้นหลังจากที่พระองค์สละราชสมบัติแล้ว 

คณะกรรมการพิจารณาทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ ได้มีการสำรวจและพบว่านับตั้งแต่หลังเปลี่ยนแปลงการปกครองในเดือนมิถุนายน 2475 เพียงเดือนเดียว พระปกเกล้าได้ทยอยโยกย้ายทรัพย์สินและเงินของพระคลังข้างที่ ไปเข้าบัญชีส่วนพระองค์หลายรายการ รวบรวมมาได้ทั้งหมดจำนวน 4,195,895.89 บาท และไม่ยอมส่งคืนทรัพย์สินส่วนนี้ให้กับรัฐบาลหรือหน่วยงานที่ทำหน้าที่ในการดูแลทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ แม้ว่าจะสละราชสมบัติไปแล้ว 

ด้วยเหตุนี้เอง ในวันที่ 17 กรกฎาคม 2482 ภายใต้รัฐบาลของจอมพล ป.พิบูลสงคราม โดยกระทรวงการคลัง จึงได้ยื่นฟ้องพระปกเกล้าและพระนางเจ้ารำไพพรรณี ในข้อหาโอนทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ไปเป็นทรัพย์สินส่วนตัว รวมถึงขอให้ศาลสั่งอายัดทรัพย์สินของพระปกเกล้าในประเทศ ซึ่งรวมถึงวังสุโขทัยมาไว้ด้วย 

สุดท้าย ในวันที่ 30 กันยายน 2484 ศาลก็ได้ตัดสินให้พระปกเกล้าและพระนางเจ้ารำไพพรรณีแพ้คดี ต้องคืนหรือชดใช้เงินพร้อมดอกเบี้ยให้แก่รัฐบาลรวมทั้งหมด 6 ล้านกว่าบาท ส่งผลให้เวลาต่อมาวังสุโขทัย ซึ่งตอนนั้นรัฐบาลตีมูลค่าไว้ 3 ล้านบาทก็ถูกยึด แล้วทรัพย์สินอื่นของพระปกเกล้าที่ยังเหลืออยู่ในประเทศ ก็ถูกนำตลาดขายทอดตลาดลงหนังสือพิมพ์ด้วย ซึ่งเหตุการณ์นี้ได้สร้างความคับข้องไม่พอใจ หรือความโกรธแค้นต่อฝ่ายอนุรักษ์นิยมและฝ่ายกษัตริย์นิยมหรือบรรดาเจ้านายด้วยกันเป็นอย่างมาก

การแบ่งประเภททรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ หลังการสละราชสมบัติของพระปกเกล้า

โดยสรุป หลังการสละราชสมบัติ คณะราษฎรได้ทำการแบ่งแยกทรัพย์สินที่เกี่ยวข้องกับพระมหากษัตริย์ออกเป็น 3 ส่วน คือ 

  1. ทรัพย์สินส่วนพระองค์ เป็นทรัพย์สินหรือสิทธิอันติดอยู่กับทรัพย์สิน ซึ่งมีอยู่หรือเกิดขึ้นในส่วนใดแห่งราชอาณาจักร ถ้า ก.) ทรัพย์สินหรือสิทธิที่ว่านั้น เป็นของพระมหากษัตริย์อยู่แล้ว ในเมื่อเสด็จขึ้นครองราชย์ และพระองค์ทรงมีสิทธิที่จะจำหน่ายทรัพย์สินเหล่านั้นได้ก่อนครองราชสมบัติ ข.) ทรัพย์สินหรือสิทธิที่ว่านั้นได้ตกมาเป็นของพระองค์ ในเมื่อหรือภายหลังแต่เวลาที่ครองราชสมบัติโดยทางตรงใด ๆ จากบรรดาพระราชบุพการีใด ๆ หรือบุคคลใด ๆ ซึ่งไม่ได้เป็นพระมหากษัตริย์แห่งราชอาณาจักรนี้ และ ค.) ทรัพย์สินหรือสิทธิเช่นนั้นได้มา หรือได้ซื้อมาจากเงินส่วนพระองค์
  2. ทรัพย์สินส่วนสาธารณะสมบัติของแผ่นดิน หมายถึงทรัพย์สินในพระมหากษัตริย์ซึ่งใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินเป็นการเฉพาะ เป็นต้นว่าพระราชวัง 
  3. ทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ หรือจะเรียกว่า Crown Property ก็ได้ ที่ไม่ใช่ทรัพย์สินส่วนพระองค์และทรัพย์สินส่วนสาธารณะสมบัติของแผ่นดิน ให้ถือเป็นทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ทั้งหมด

ในแง่การเสียภาษี ให้เสียภาษีเฉพาะทรัพย์สินส่วนพระองค์เท่านั้น ที่เหลือได้รับการยกเว้นทั้งหมด การจัดการดูแลทรัพย์สิน กำหนดให้ทรัพย์สินส่วนพระองค์ ทรัพย์สินส่วนสาธารณะสมบัติของแผ่นดิน และทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ เฉพาะที่เป็นเครื่องอุปโภคบริโภค อยู่ในการดูแลรักษาของสำนักพระราชวัง

ส่วนทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ ที่ไม่ใช่เครื่องอุปโภคบริโภคที่สำนักพระราชวังดูแล ให้อยู่ในความดูแลรักษาของกระทรวงการคลัง โดยคณะกรรมการที่มีรัฐมนตรีกระทรวงการคลังเป็นประธาน มีกรรมการอีก 4 คน ซึ่งรัฐบาลแต่งตั้งขึ้นแล้วให้พระมหากษัตริย์เป็นผู้ให้พระบรมราชานุมัติ ร่วมดูแล

รายได้จากทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ในความดูแลรักษาของกระทรวงการคลังนั้น เมื่อหักรายจ่ายที่ต้องจ่ายตามข้อผูกพันเกี่ยวกับทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ พวกเงินเดือน บำเหน็จ บำนาญ เงินการจร เงินลงทุน อันเกี่ยวแก่ทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ และรายจ่ายที่เป็นเงินพระราชกุศล เมื่อหักออกแล้วให้นำทูลเกล้าฯถวาย เพื่อทรงใช้จ่ายในฐานที่ทรงเป็นพระประมุขเท่านั้น ไม่เกี่ยวกับเรื่องส่วนพระองค์

ต่อมา สิ่งนี้จะกลายมาเป็นปัญหาที่เป็นความขัดแย้ง เพราะฝ่ายราชสำนักก็จะรู้สึกว่ารายจ่ายถูกควบคุมและไม่เพียงพอ รวมถึงการใช้จ่ายก่อนที่จะถูกหักออกไปจากทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ ซึ่งรัฐบาลเอาเงินไปใช้จ่ายในส่วนนี้เยอะมาก ภายใต้อำนาจของรัฐบาลในการโอนและจำหน่าย 

ทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์จะโอนหรือจำหน่ายได้ ก็แต่โดยได้รับพระบรมราชานุญาตเพื่อสาธารณประโยชน์และเพื่อประโยชน์แก่ทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์เท่านั้น หมายความว่าถ้ารัฐบาลคิดว่าจะใช้ทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์เพื่อประโยชน์สาธารณะ ก็จะเสนอให้พระมหากษัตริย์อนุมัติได้ 

การแยกประเภททรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ออกมา จึงนำมาสู่การจัดตั้ง “สำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์” มาแทนที่พระคลังข้างที่ ซึ่งปัจจุบันกลายเป็น “สำนักงานทรัพย์สินพระมหากษัตริย์” ไปแล้ว โดยมีโครงสร้างอำนาจที่เปลี่ยนไปอย่างสิ้นเชิง 

ในตอนแรก สำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ มีฐานะเพียงเทียบเท่ากองอยู่ในกรมคลัง ซึ่งปัจจุบันก็คือกรมธนารักษ์ ไม่ได้เป็นนิติบุคคลอิสระเหมือนสำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ ในสมัยรัชกาลที่ 9 

ต่อมา หลังจากที่รัฐบาลได้ออก พ.ร.บ.จัดระเบียบทรัพย์สินฯ พ.ศ.2479 ก็ได้ออกพระราชกฤษฎีกาจัดวางระเบียบราชการสำนักงานและกรมในกระทรวงการคลัง พ.ศ.2481 ฉบับที่ 5 ขึ้นมา ก็เลยมีการโอนย้ายข้าราชการ หน่วยงานบางส่วนที่เคยสังกัดพระคลังข้างที่ มาอยู่ในสำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์นับจากนั้น

เมื่อ พ.ร.บ.ฉบับนี้ออกมาสักพัก ก็มีการแก้ไขอีกเล็กน้อยในปี พ.ศ.2484 ก็คือ พ.ร.บ.จัดระเบียบทรัพย์สินฯ ฉบับที่ 2 ซึ่งไม่ได้มีอะไรสำคัญมากนัก เพียงแก้จำนวนคณะกรรมการที่เป็นที่ปรึกษาในการจัดการทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ จากเดิมที่ให้ “มีกรรมการ 4 คน” ก็แก้ให้เป็น “มีกรรมการอย่างน้อย 4 คน” เท่านั้น โดยยังคงมีรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังเป็นประธานอยู่ 

“เดจาวู” : เมื่อ “เตียง ศิริขันธ์” มองเห็นอนาคตทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์

ที่น่าสนใจ คือตอนที่อาจารย์ปรีดีนำเสนอร่างพระราชบัญญัตินี้เข้าสู่สภา มี ส.ส.ท่านหนึ่ง คือเตียง ศิริขันธ์ ส.ส.สกลนคร ได้อภิปรายไม่เห็นด้วยที่แก้แค่นี้ แต่ควรจะต้องมีการแก้ไขปรับปรุงทั้งหมด เพราะการที่กรรมการที่ปรึกษาตั้งโดยพระบรมราชานุมัติ ทำให้ยังคงคล้ายเป็นทรัพย์สินส่วนพระองค์อยู่ ไม่สอดคล้องกับระบอบประชาธิปไตย จึงเสนอให้สภาเป็นผู้อนุมัติแต่งตั้งกรรมการการจัดการทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์แทน โดยที่รายได้และรายจ่ายของสถาบันพระมหากษัตริย์ต้องเข้าสู่สภาเพื่อให้ทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์อยู่ภายใต้ภายใต้การควบคุมของสภาด้วย

ตอนนั้นอาจารย์ปรีดีได้อภิปรายตอบว่าเนื่องจากในหลวงรัชกาลที่ 8 ยังทรงพระเยาว์อยู่ เรื่องนี้หากจะมีการแก้ไขก็ควรจะให้รัชกาลที่ 8 บรรลุนิติภาวะก่อน คงจะเป็นเรื่องไม่ดีงามที่จะแก้ไขเรื่องนี้ในเวลานี้

ที่น่าสนใจ คือตอนหนึ่ง เตียง ศิริขันธ์ อภิปรายไว้ว่า 

“ทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์เป็นทรัพย์สินก้อนใหญ่ เกือบเท่ากับงบรายได้รายจ่ายของรัฐ ถ้าหากว่ามีอิทธิพลในการค้าขายหรือการเศรษฐกิจของประเทศประการใด ๆ แล้ว ย่อมที่จะเป็นนายทุนที่ใหญ่ที่สุด เมื่อทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์นี้ไปมีอิทธิพลทางการค้าอย่างหนึ่งอย่างใดแล้ว ก็อาจจะควบคุมการเศรษฐกิจไว้เกือบทั้งหมด”

นี้คือการมองไปข้างหน้าของเตียง ศิริขันธ์ ซึ่งปัจจุบันเท็จจริงอย่างไร เป็นอย่างที่เตียงกังวลหรือไม่ ก็ขอให้ทุกท่านลองพิจารณาดู

การรัฐประหาร 2489 : การเอาคืนทั้งอำนาจและทรัพย์สินกลับสู่มือฝ่ายกษัตริย์

เมื่อระบอบที่มีพระมหากษัตริย์อยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญของคณะราษฎรยุติลง หลังจากที่มีการรัฐประหารในวันที่ 8 พฤศจิกายน 2490 ซึ่งเป็นการรัฐประหารครั้งแรกที่มีการฉีกรัฐธรรมนูญในสังคมไทย มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญชั่วคราว 2490 ซึ่งนำไปสู่การมีวุฒิสภาอย่างที่เรารู้จักในปัจจุบัน 

วุฒิสภานี้คือสภาขุนนางอย่างชัดเจน เพราะมาจากการแต่งตั้งโดยพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ มีการเพิ่มพระราชอำนาจอย่างตรงไปตรงมาหลายเรื่อง ก่อนที่จะมีรัฐธรรมนูญใหม่ซึ่งเป็นฉบับถาวร คือรัฐธรรมนูญ  2492 ที่ยังคงมีเนื้อหาเพิ่มพระราชอำนาจอยู่ดี

ไม่นานจากนั้น ในวันที่ 18 พฤศจิกายน 2490 ก็ได้มีการแต่งตั้งวุฒิสภาขึ้นมา เพื่อทำหน้าที่เป็นสภานิติบัญญัติเป็นการชั่วคราวหลังการรัฐประหารจนกว่าจะมีการเลือกตั้งใหม่ ปรากฏว่าในช่วงนั้นเอง วันที่ 19-26 มกราคม 2491 สภานิติบัญญัติโดยวุฒิสภา ได้ผ่านพระราชบัญญัติจัดระเบียบทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ฉบับใหม่ ผ่านวาระที่สามไปก่อนที่จะมีการเลือกตั้งใหม่เพียง 3-4 วันเท่านั้น

โดยสรุปอย่างสั้นที่สุด เนื้อหาสาระของ พ.ร.บ.จัดระเบียบทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ฉบับนี้ มีเนื้อหาที่เป็นสาระสำคัญเปลี่ยนไปอย่างมีนัยยะสำคัญ จนเรียกได้ว่าเป็นการโต้กลับการปฏิวัติ 2475 เลยทีเดียว 

พระราชบัญญัติฉบับนี้ เปลี่ยนการจัดการดูแลทรัพย์สินใหม่ ให้การจัดการทรัพย์สินส่วนพระองค์ไม่ต้องอยู่ภายใต้สำนักพระราชวังแล้ว แต่ให้เป็นไปตามพระราชอัธยาศัย แล้วก็ให้มีการแต่งตั้งผู้จัดการทรัพย์สินส่วนพระองค์ขึ้นมาตามพระราชอัธยาศัย

ส่วนการดูแลทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์นั้น ได้มีการตั้งสำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ ไม่ใช่มีสถานะเทียบเท่ากองอยู่ในกระทรวงการคลังอีกต่อไป แต่ให้มีสถานะเป็นนิติบุคคลแยกออกมาต่างหาก โดยยังคงมีคณะกรรมการทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์อยู่ แต่อำนาจที่แท้จริงอยู่ที่สำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์โดยตรง

โดยที่กรรมการไม่น้อยกว่า 4 คนนี้ มีการเปลี่ยนให้พระมหากษัตริย์เป็นผู้แต่งตั้ง โดยหนึ่งในนั้นให้ทรงแต่งตั้งเป็นผู้อำนวยการทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ เป็นผู้มีอำนาจลงชื่อเป็นสำคัญ ผูกพันทรัพย์สินของสำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ทั้งหมด

จะเห็นได้ว่าอำนาจในการจัดการ ดูแล และบริหารจัดการสำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ ได้หลุดออกจากกระทรวงการคลังและรัฐบาลแล้ว ไปสู่สำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ภายใต้การจัดการของผู้อำนวยการทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ ที่มาจากการแต่งตั้งของพระมหากษัตริย์โดยตรง 

การใช้สอยก็เปลี่ยนไป โดยกำหนดว่ารายได้จากทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ จะจ่ายได้ก็แต่เฉพาะในประเภทรายจ่ายที่ต้องจ่ายตามข้อผูกพัน รายจ่ายที่จ่ายเป็นเงินเดือน บำเหน็จ บำนาญ เงินรางวัล เงินใช้สอย เงินจร เงินลงทุน และรายจ่ายในการพระราชกุศล เฉพาะที่ได้รับพระราชทานพระบรมราชานุญาตแล้วเท่านั้น 

นั่นหมายความว่า จะจำหน่ายใช้สอยได้ก็แต่โดยพระมหากษัตริย์ ตามพระราชอัธยาศัยไม่ว่ากรณีใด ๆ นำไปใช้สอยเพื่อสนองต่อนโยบายของรัฐบาล อย่างที่ทำมาก่อนหน้านี้ไม่ได้อีกแล้ว ทุกการตัดสินใจกลับไปอยู่ที่พระมหากษัตริย์ทั้งหมด 

ส่วนรายได้ที่หักค่าใช้จ่ายแล้ว จากเดิมที่กำหนดให้รัฐบาลนำไปถวายเพื่อให้พระมหากษัตริย์ทรงใช้ในฐานะพระประมุข ก็เปลี่ยนเป็นการให้พระมหากษัตริย์ทรงใช้จ่ายโดยแต่พระราชอัธยาศัยไม่ว่ากรณีใด ๆ 

บทสรุป : จากทรัพย์สินของรัฐ สู่กลุ่มทุนที่ใหญ่ที่สุดในประเทศไทย

โดยสรุป ก็คืออำนาจในการจัดการทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์นี้ ได้หลุดจากมือรัฐบาลกลับไปเป็นของ องค์พระมหากษัตริย์มากขึ้นอย่างมีนัยยะสำคัญ 

จึงไม่เป็นที่น่าแปลกใจ ที่ช่วงหลังเมื่อมีการจัดลำดับความมั่งคั่งของพระมหากษัตริย์ทั่วโลกโดยนิตยสาร Forbes จึงมีการยกให้ในหลวงรัชกาลที่ 9 เป็นพระมหากษัตริย์ที่มั่งคั่งที่สุดในโลก ซึ่งตอนนั้นหน่วยงานของรัฐบาลไทยก็ดาหน้ากันออกมาบอกว่า Forbes เข้าใจผิด บอกว่าทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ไม่ใช่ทรัพย์สินส่วนพระองค์ เหมือนกับประเทศอังกฤษ จะเอาทรัพย์สินมารวมกันเหมือนเป็นทรัพย์สินส่วนพระองค์ไม่ได้ 

แต่จากการประเมินที่เป็นจริง ก็จะเห็นได้ว่าแม้ว่าสำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ จะมีความเป็นของรัฐในมิติที่ได้รับการยกเว้นภาษี แต่เมื่ออำนาจในการบริหารจัดการการ ใช้สอย หรือการเงินที่จะต้องใช้จ่ายได้ตามพระราชอัธยาศัยเท่านั้น ทำให้ดูเหมือนเป็นของส่วนพระองค์ 

ดังนั้น นี่จึงอาจจะเป็นเหตุผลที่ Forbes มองว่าทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ของไทย ไม่ใช่ Crown Property ในความหมายสากล จึงรวมเอามาเป็นความมั่งคั่งของในหลวงรัชกาลที่ 9 ด้วย 

โดยสรุป การรัฐประหารในปี 2490 เป็นจุดตัดที่เปลี่ยนอำนาจในการจัดการทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ ทำให้หนีออกห่างจากหลักการสำคัญของระบอบใหม่ หรือระบอบกษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ อย่างที่รัฐบาลคณะราษฎรได้จัดวางไว้ หลังจากนั้นเป็นต้นมา สำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์และความมั่งคั่งของสำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ ก็เติบโตอย่างรวดเร็วจนเป็นกลุ่มทุนที่ใหญ่ที่สุดในประเทศ โดยมีนัยยะสำคัญและผลต่อการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศไทยเป็นอย่างมาก นับตั้งแต่สมัยรัชกาลที่ 9 เป็นต้นมา

เรื่องที่เกี่ยวข้อง

เรื่องเด่น

บทความ

   ดูทั้งหมด
14 พฤษภาคม 2565    รายงานพิเศษ

12 ปี สลายชุมนุม “เสื้อแดง” อาชญากรรมรัฐรายวัน – ปราบปรามอำมหิต

12 พฤษภาคม 2565    ขอคนละชื่อ ปลดล็อกท้องถิ่น บทความ เรื่องเด่น

3 ทศวรรษกระจายอำนาจ ท้องถิ่นไทยเจออะไรบ้าง? (ตอนที่ 1)

5 พฤษภาคม 2565    บทความ

ต้นแบบรัฐธรรมนูญที่แก้ปัญหาสภาวะ “กษัตริย์นิยมล้นเกิน”

29 เมษายน 2565    Common School

ส่องหนังสเปนใต้เงาเผด็จการ

27 เมษายน 2565    Common School

นั่งข้างกรงหมี: ทำความเข้าใจ Finlandization และประวัติศาสตร์ร่วมระหว่างรัสเซีย-กลุ่มประเทศนอร์ดิก กับปรีดี หงษ์สต้น

22 เมษายน 2565    Common School

A Revolution of the Mind: หนังสือที่บอกเราว่าความคิดก้าวหน้าไม่ได้มีแบบเดียว

7 เมษายน 2565    ขอคนละชื่อ ปลดล็อกท้องถิ่น บทความ

บทบาทเปลี่ยนท้องถิ่นเพื่อคุณภาพชีวิตประชาชน โดย ตัวแทนนายก อปท. คณะก้าวหน้า

7 เมษายน 2565    การเมืองท้องถิ่น ความเคลื่อนไหว

8 นโยบายคณะก้าวหน้า เพื่อชาวพัทยาทุกคน

6 เมษายน 2565    บทความ

5 ปี 5 อัปลักษณะ รัฐธรรมนูญ 2560