Day-fine ไม่ใช่แค่เรื่องของค่าปรับ

18 มีนาคม 2565
โครงการ Common School เป็นพื้นที่เผยแพร่ความรู้แบบก้าวหน้า บทความนี้เป็นความคิดเห็นของผู้เขียน ซึ่งอาจไม่ตรงกับโครงการ Common School เสมอไป

ก่อนเข้าเรื่อง Day-fine ในช่วงต้นของบทความซึ่งกินพื้นที่อีกไม่กี่ย่อหน้าต่อจากนี้ จะเป็นเนื้อหาเกี่ยวข้องกับปัญหาในระบบยุติธรรม ที่กำลังเป็นปัญหาท้ายทายรัฐบาลไทยและรัฐบาลหลายประเทศทั่วโลกอยู่ในขณะนี้ ซึ่งจะเป็นส่วนที่ทำให้ทุกท่านเห็นภาพรวมของปัญหา และเข้าใจได้ว่าระบบโทษปรับแบบ Day-fine จะเข้ามาเป็นผู้เล่นที่สำคัญเพื่อแก้ไขปัญหาดังกล่าวได้อย่างไร ผมจึงอยากเชิญชวนให้ทุกท่านค่อย ๆ อ่านบทความนี้จากบนลงล่างตามลำดับของเรื่อง แต่หากท่านใดต้องการเจาะไปที่ประเด็น Day-fine เพียงอย่างเดียว ก็สามารถข้ามเนื้อหาในส่วนต้น แล้วไปเริ่มต้นอ่านที่ส่วนท้ายของบทความได้เลยครับ

ภาวะ ‘อาญาเฟ้อ’

ภาวะ ‘อาญาเฟ้อ’ หรือที่ภาษาอังกฤษเรียกว่า Overcriminalization คือ ภาวะที่รัฐบัญญัติหรือบังคับใช้และลงโทษทางอาญาแก่ประชาชนเกินความจำเป็น เป็นหนึ่งปัญหาความท้าทายหนึ่งในระบบยุติธรรมไทย และเป็นปัญหาที่หลายรัฐบาลทั่วโลกกำลังศึกษาและหาทางรับมือกันอยู่ในตอนนี้เช่นกัน ซึ่งภาวะดังกล่าว มักจะถูกเอ่ยถึงคู่กับปัญหา ‘นักโทษล้นคุก’ ที่ประเทศไทยกำลังประสบปัญหาอยู่อย่างรุนแรง จนเป็นที่มาของวลีเชิงเสียดสีว่า ‘คุกมีไว้ขังคนจน’ ซึ่งทั้งสามคำนี้ (‘อาญาเฟ้อ’ ‘นักโทษล้นคุก’ และ ‘คุกมีไว้ขังคนจน’) ถึงแม้จะเป็นคำที่ใช้อธิบายปัญหาคนละอย่างกัน แต่ก็เป็นคำที่มีสภาวะที่ซ้อนทับกันอยู่ค่อนข้างมาก จึงทำให้เราต้องพิจารณากันต่อไปในรายละเอียด เพื่อทำให้เห็นภาพรวมของปัญหาที่เด่นชัดมากขึ้น


‘นักโทษล้นคุก’

จากตัวเลข (ข้อมูลปลายปี พ.ศ. 2564) ของ “World Prison Brief: ฐานข้อมูลออนไลน์ที่เผยแพร่ข้อมูลที่เกี่ยวข้องกับ ‘ระบบเรือนจำ’ ในประเทศต่าง ๆ ทั่วโลก” พบว่า ประเทศไทยกำลังประสบปัญหานักโทษล้นคุกเป็นอันดับ 6 ของโลก1 กล่าวคือ มีจำนวนนักโทษล้นคุกสูงถึงราว 3.4 เท่า (ร้อยละ 339) ของจำนวนนักโทษที่ระบบเรือนจำทั้งหมดจะสามารถรองรับได้ หรือคิดเป็นจำนวนนักโทษ 285,572 คน สูงสุดเป็นอันดับที่ 7 ของโลก2 เป็นรองเพียงอีก 6 ประเทศ อาทิ สหรัฐอเมริกา จีน บราซิล อินเดีย รัสเซีย และตุรกี ตามลำดับ ซึ่งล้วนเป็นประเทศที่มีทั้งขนาดพื้นที่และจำนวนประชากรที่มากกว่าประเทศไทยทั้งสิ้น ซึ่งสิ่งที่น่าสนใจมากไปกว่านั้นก็คือ ในบรรดา 7 ประเทศที่กล่าวมาในข้างต้น (6 ประเทศรวมประเทศไทย) เมื่อคำนวณตัวเลขจำนวนนักโทษต่อจำนวนประชากรหนึ่งแสนคนออกมา (เพื่อตัดปัจจัยด้านขนาดจำนวนประชากรออกไป) ประเทศไทยก็กระโดดขึ้นมาอยู่ในอันดับที่ 2 เป็นรองเพียงสหรัฐอเมริกาเพียงประเทศเดียว3 อย่างน่าตกใจ

*หมายเหตุ: อัตรานักโทษต่อประชากร 100,000 คนของประเทศไทย อยู่ในอันดับที่ 11 ของโลก (World Prison Brief), แผนภาพที่แสดงอยู่ด้านบน เป็นการแสดงการจัดอันดับเปรียบเทียบภายในกลุ่มประเทศที่มีจำนวนนักโทษ (คน) สูงสุด 7 อันดับแรกของโลกด้วยกันเท่านั้น


‘คุกมีไว้ขังคนจน’ 

ถึงแม้คนทั่วไปส่วนใหญ่ที่นำวลีนี้ไปใช้ มักจะต้องการการสื่อความหมายถึง การทุจริตคอร์รัปชัน หรือการติดสินบนเจ้าหน้าที่รัฐในระบบยุติธรรม ที่เมื่อคนรวยสามารถติดสินบนเจ้าหน้าที่รัฐในระบบยุติธรรมได้ เขาก็สามารถเล็ดลอดจากกระบวนการยุติธรรมได้ ซึ่งต่างจากคนจนที่ไม่มีเงิน ก็ต้องติดคุกติดตะรางไปตามระเบียบ จึงทำให้คุก กลายเป็นสถานที่ที่มีไว้สำหรับคนจนเท่านั้น

อย่างไรก็ตาม การวิพากษ์วิจารณ์ถึงวลี ‘คุกมีไว้ขังคนจน’ ในมิตินี้คงไม่ก่อให้เกิดประโยชน์ใด ๆ เท่าใดนัก เพราะปราศจากหลักฐานข้อเท็จจริงที่สามารถวัดผลได้ เนื้อหาในบทความนี้ต่อจากนี้ จึงขอพุ่งเป้าไปที่การวิพากษ์วิจารณ์ต่อ ‘กระบวนการ’ ในระบบยุติธรรม ที่กระบวนการเหล่านั้น มีส่วนที่ทำให้เกิดความเหลื่อมล้ำระหว่างคนรวย-คนจนขึ้น ทั้งในแง่ของรูปแบบวิธีการลงโทษ และในแง่ของกระบวนการในการพิจารณาคดี อาทิ การที่กฎหมายกำหนดให้ต้องลงโทษกักขังแทนค่าปรับเมื่อผู้กระทำความผิดไม่มีเงินจ่ายค่าปรับ หรือการเรียกหลักทรัพย์ประกันตัวจากผู้ต้องหาหรือจำเลยในคดีที่ยังไม่ถึงที่สิ้นสุด ฯลฯ ซึ่งแผนภาพด้านล่างต่อจากนี้ จะเป็นแผนภาพที่แสดงให้เห็นถึงกระบวนการในวิธีพิจารณาความอาญา (โดยสังเขป) ที่จะทำให้ทุกท่านเห็นภาพรวมของปัญหาได้เด่นชัดยิ่งขึ้น


‘อาญาเฟ้อ’ : ‘นักโทษล้นคุก’ : ‘คุกมีไว้ขังคนจน’

‘อาญาเฟ้อ’ = สีม่วง, ‘นักโทษล้นคุก’ = สีน้ำเงิน + สีแดง, ‘คุกมีไว้ขังคนจน’ = สีแดง
‘อาญาเฟ้อ’ ส่งผลให้เกิด ‘นักโทษล้นคุก’


‘อาญาเฟ้อ’ vs ‘นักโทษล้นคุก’  

ภาวะ ‘อาญาเฟ้อ’ มักเป็นคำที่ถูกเอ่ยถึงพร้อมกับปัญหา ‘นักโทษล้นคุก’ อยู่เสมอ เพราะจำนวน ‘นักโทษ’ หรือ ‘ผู้ต้องขัง’ ทั้งหมดที่อยู่ในเรือนจำนั้น มีต้นทางมาจากผู้ที่ถูกศาลตัดสินว่ากระทำความผิดในคดีอาญาทั้งสิ้น ดังนั้น เมื่อใดที่มีการศึกษาปัญหา ‘นักโทษล้นคุก’ ก็มักจะมีการเล่าโยงไปถึงภาวะ ‘อาญาเฟ้อ’ ซึ่งเป็นต้นทางของกระบวนการยุติธรรมในแดนคดีอาญาอยู่เสมอ และในทางกลับกัน เมื่อใดที่มีการหยิบยกภาวะ ‘อาญาเฟ้อ’ ขึ้นมา ก็มักจะมีการสรุปผลไปว่าภาวะดังกล่าว เป็นสาเหตุที่ทำให้เกิดปัญหา ‘นักโทษล้นคุก’ ด้วยเช่นกัน แต่ทั้งนี้มิใช่ว่าทั้งหมดของปัญหา ‘นักโทษล้นคุก’ นั้นมาจากภาวะ ‘อาญาเฟ้อ’ เพียงอย่างเดียว ซึ่งจะแสดงให้เห็นเป็นข้อมูลในหัวข้อต่อไป


‘นักโทษล้นคุก’ vs ‘คุกมีไว้ขังคนจน’  

ถึงแม้ภาวะ ‘อาญาเฟ้อ’ และปัญหา ‘นักโทษล้นคุก’ จะมีความเกี่ยวโยงและมีสภาวะซ้อนทับกันอยู่ค่อนข้างสูง แต่ในข้อเท็จจริงแล้ว มิใช่ว่าทั้งหมดของปัญหา ‘นักโทษล้นคุก’ จะมีสาเหตุมาจากภาวะ ‘อาญาเฟ้อ’ เพียงอย่างเดียวเท่านั้น เพราะหากเราพิจารณาจากตัวเลขสถิติที่กรมราชทัณฑ์เผยแพร่ (สำรวจ ณ​ วันที่ 1 มี.ค. 65)4 ควบคู่กับแผนภาพที่แสดงอยู่ด้านบนก็จะพบว่า:

หมายเหตุ:
‘นักโทษเด็ดขาด’ หมายถึง ผู้ต้องโทษ ‘จำคุก’ ที่คดีถึงที่สุดแล้ว
‘ผู้ต้องขังระหว่าง’ หมายถึง ผู้ที่ถูก ‘ฝากขัง’ ในระหว่างการสอบสวน และรวมถึงผู้ที่อยู่ระหว่างการต่อสู้คดีในชั้นไต่สวน-พิจารณาของศาลชั้นต้น และผู้ที่อยู่ระหว่างการต่อสู้คดีในชั้นศาลอุทธรณ์-ฎีกาที่ไม่ได้รับการประกันตัวด้วย
‘ผู้ต้องกักขัง’ หมายถึง ผู้ต้องโทษ ‘กักขัง’ ซึ่งหมายรวมถึง ผู้ต้องโทษ ‘ปรับ’ ที่ถูกกักขังแทนค่าปรับ ที่คดีถึงที่สุดแล้วด้วย

จำนวนผู้ต้องราชฑัณฑ์ (หรือจำนวน ‘นักโทษในคุก’ ตามภาษาของคนทั่วไป) 266,589 คนนั้น มีที่มาจาก 3 ส่วนหลักด้วยกันตามลำดับ นั่นก็คือ 

  1. จำนวนนักโทษเด็ดขาด 
  2. จำนวนผู้ต้องขังระหว่าง
  3. จำนวนผู้ต้องกักขัง

ซึ่งตัวเลข ‘(2.) จำนวนผู้ต้องขังระหว่าง’ และ ‘(5.) จำนวนผู้ต้องกักขัง’ เป็นตัวเลขที่สามารถนำมาใช้สะท้อนปัญหาตามวลี ‘คุกมีไว้ขังคนจน’ ตามบริเวณสีแดงที่แสดงอยู่ในแผนภาพได้ และหากพิจารณาจากตัวเลขที่แสดงอยู่ในตารางด้านบน ก็จะเห็นได้ว่า ส่วนหนึ่งที่สำคัญของปัญหา ‘นักโทษล้นคุก’ ก็อาจมาจากปัญหา ‘คุกมีไว้ขังคนจน’ ด้วย แต่ในขณะที่คำว่า ‘คุกมีไว้ขังคนจน’ นั้น ไม่ได้มีส่วนเกี่ยวข้องใด ๆ โดยตรงกับภาวะ ‘อาญาเฟ้อ’ นั่นเอง


‘อาญาเฟ้อ’ vs ‘นักโทษล้นคุก’ vs ‘คุกมีไว้ขังคนจน’  

อาญาเฟ้อ –เป็นสาเหตุต้นทาง→ นักโทษล้นคุก
คุกมีไว้ขังคนจน –เป็นส่วนหนึ่ง→ นักโทษล้นคุก


แดนสนธยาจำนวน ‘คนจนในคุก’? 

จากตัวเลขของกรมราชทัณฑ์ที่แสดงอยู่ในตารางด้านบนจะเห็นได้ว่า ‘(5.) จำนวนผู้ต้องกักขัง’ นั้นถือว่าที่มีส่วนเกี่ยวข้องน้อยมากกับปัญหาจำนวน ‘นักโทษล้นคุก’ ในภาพรวม (จำนวนผู้ต้องกักขัง คิดเป็น 0.64% เท่านั้นเมื่อเทียบกับจำนวนผู้ต้องราชทัณฑ์ทั้งหมด) และหากอ้างอิงตัวเลขสถิติคดีจาก สำนักแผนงานและงบประมาณ (ศาลยุติธรรม) ก็จะพบว่า จำนวนผู้ต้องโทษกักขังหรือจำคุกแทนค่าปรับในศาลชั้นต้นนั้น มีจำนวนอยู่ที่หลักร้อยคนต่อปี5 เท่านั้น

ดังนั้น หากปัญหาความเหลื่อมล้ำระหว่างคนรวย-คนจนที่อยู่ในคุกตามวลี ‘คุกมีไว้ขังคนจน’ มีอยู่จริง ก็ต้องเป็นคนจนที่แสดงอยู่ในตัวเลข ‘(2) จำนวนผู้ต้องขังระหว่าง’ ตามสถิติของกรมราชทัณฑ์เท่านั้น ซึ่งคิดเป็น 20.39% (หรือราว 1 ใน 5) ของจำนวนผู้ต้องราชทัณฑ์ทั้งหมด4

เป็นที่น่าเสียดายที่จากการสืบค้นข้อมูลทั้งหมดจากหน่วยงานต่าง ๆ ไม่ว่าจะเป็นศาลยุติธรรม หรือกรมราชทัณฑ์เอง กลับไม่มีตัวเลขที่ยืนยันอย่างเป็นทางการได้ว่า ในบรรดา ‘ผู้ต้องขังระหว่าง’ 54,363 คนนั้น แบ่งเป็นผู้ต้องขังอันเนื่องมาจากสาเหตุที่ไม่มีเงินเพียงพอในการนำมาใช้เป็นหลักทรัพย์ประกันตัว (สีแดง) เท่าใด และเป็นคนที่ศาลสั่งต้องขังอันเนื่องมาจากสาเหตุอื่น ๆ เช่น เพื่อป้องกันการหลบหนี หรือเพื่อป้องกันการทำให้เสียรูปคดี ฯลฯ (สีน้ำเงิน) อีกจำนวนเท่าใด

อย่างไรก็ตาม หากอ้างอิงจากตัวเลขที่เห็นได้ตามหน้าข่าวและแคมเปญรณรงค์ต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องกับเรื่องนี้ที่อยู่ในโลกออนไลน์ ก็คงไม่เป็นการกล่าวอ้างที่เกินเลยไปเท่าใดนัก ที่จะมีการประมาณการเอาไว้ว่า ประเทศไทยในปัจจุบัน มีจำนวนผู้ต้องขังในเรือนจำที่อยู่ระหว่างการพิจารณาคดี อันเนื่องจากสาเหตุแห่งความยากจน เป็นจำนวนหลายหมื่นคนต่อปี6 ซึ่งยังเป็นตัวเลขที่ต้องรอการรับรองอย่างเป็นทางการจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้องต่อไป


ทางออก

จากแผนภาพที่แสดงอยู่ด้านบน ได้แสดงให้เห็นว่า ลำพัง ‘ทางออก’ ใดทางออกหนึ่ง หรือการแก้ไขปัญหาเป็นจุด ๆ ไปนั้น ไม่สามารถทำให้เกิดการแก้ไขปัญหาทั้งหมดได้ เพราะปัญหาในแต่ละจุด ล้วนมีความเกี่ยวพันและมีสภาวะซ้อนทันกันอยู่อย่างแยกไม่ออก หนทางเดียวที่จะทำให้เกิดการแก้ไขปัญหาได้อย่างเบ็ดเสร็จนั้น จะต้องเป็นการขับเคลื่อนการแก้ไขปัญหาในทุก ๆ ส่วนต่อจากนี้ไปพร้อมกัน


เมื่อ ‘คุก’ ควรไม่เลือกขัง ‘คนจน’  

(ทางออก: ‘คุกมีไว้ขังคนจน’)

ป้าขาว ไม่ผิด – ท้าให้ทาย…คดีนี้ใครต้องติดคุก? | Facebook

เมื่อปลายปี พ.ศ.​ 2560 ได้มีการขับเคลื่อนภายใต้แคมเปญรณรงค์ BailReform หรือ ขอ 6 หมื่นชื่อแสดงพลัง เปลี่ยนระบบเงินประกัน ‘ต้องไม่มีใครติดคุกเพราะจน’ อีกต่อไป ซึ่งริเริ่มโดย อ.ปริญญา เทวานฤมิตรกุล และกลุ่มนักศึกษาคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์6 จนนำมาสู่การร่วมลงชื่อราว 55,000 คนผ่านเว็บไซต์ change.org ซึ่งภายใต้แคมเปญดังกล่าว ได้มีการเสนอให้นำเอา ‘ระบบประเมินความเสี่ยง’ มาเป็นหลักเกณฑ์ในการพิจารณาการปล่อยตัวชั่วคราวแทน ‘ระบบวางเงินประกัน’ เพื่อทำให้การพิจารณาว่าจะปล่อยหรือไม่ปล่อยตัวชั่วคราวบุคคลใดบุคคลหนึ่งนั้น อิงอยู่บนหลักเกณฑ์ที่มีมาตรฐานเดียวกัน นั่นก็คือ หลักเกณฑ์คะแนนความเสี่ยงว่าบุคคลผู้นั้น จะกระทำการหลบหนีหรือกระทำการที่ส่งผลเสียต่อรูปคดีหรือไม่ ซึ่งเป็นวิธีการคำนวณตัวเลขทางสถิติ ไม่เกี่ยวข้องกับสถานะทางเศรษฐกิจของตัวบุคคล 

ซึ่งต่างจากการใช้ ‘ระบบวางเงินประกัน’ ที่มีหลักคิดว่า การเรียกหลักทรัพย์ประกันตัวจะช่วยป้องกันการหลบหนีได้ จึงทำให้เกิดความเหลื่อมล้ำระหว่างคนรวย-คนจน ที่เมื่อถึงคราวคนจนที่ไม่มีเงินจะจ่าย ก็ต้องถูกกักขังไปตามระบบแบบที่เป็นอยู่

ถึงแม้จะมีการแก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญามาตรา ๑๑๐ ในปี พ.ศ. 2562 ที่มีเนื้อหาและทิศทางที่สอดคล้องกับแคมเปญการรณรงค์นี้โดยตรงก็ตาม แต่ผลสัมฤทธิ์ที่เกิดขึ้นจากการบังคับใช้กฎหมายในช่วง 3 ปีที่ผ่านมานี้ (พ.ศ. 2562 – พ.ศ. 2565) กลับพบว่า ยังไม่ได้ผลดีเท่าที่ควร โดยเห็นได้จากตัวเลขจำนวน ‘ผู้ต้องขังระหว่าง’ ในปี พ.ศ. 2562 (ช่วงก่อนที่กฎหมายฉบับนี้จะมีผลบังคับใช้) เทียบกับตัวเลขในปี พ.ศ. 2565 (หลังจากที่กฎหมายฉบับนี้มีผลบังคับใช้แล้ว) มีจำนวน ‘ผู้ต้องขังระหว่าง’ ลดลงไปเพียง 13.67% (หรือคิดเป็นจำนวนราว 8,600 คน) เท่านั้น7 ยังเหลือผู้ต้องขังอีกกว่าห้าหมื่นคนที่ตอนนี้ยังอยู่ในเรือนจำ โดยที่ศาลยังไม่ได้มีคำพิพากษาตัดสินจนถึงที่สุดเลยว่า พวกเขาเป็นผู้กระทำความผิดจริงหรือไม่!4

 ถึงแม้กฎหมายในปัจจุบันจะได้รับการแก้ไขเพิ่มเติมแล้ว แต่เนื่องจากเรายังไม่ทราบตัวเลขที่แน่ชัดว่า บรรดา ‘ผู้ต้องขังระหว่าง’ ที่อยู่ในเรือนจำขณะนี้นั้น เป็นผู้ต้องขังที่ไม่ได้รับการปล่อยตัวชั่วคราวเนื่องด้วยสาเหตุใด (อ่านหัวข้อ: แดนสนธยาจำนวน ‘คนจนในคุก’) จึงยังทำให้มิอาจสรุปผลให้เป็นที่แน่ชัดได้ว่า เป็นปัญหาในจุดใด อาจเป็นปัญหาใน ‘ระดับการปฏิบัติ’ ของหน่วยงานที่อยู่ในระบบยุติธรรม เช่น ศาลยังไม่มีการนำเอา ‘ระบบประเมินความเสี่ยง’ ไปใช้แทน ‘ระบบวางเงินประกัน’ (ตามที่ อ.ปริญญา เสนอ) หรืออาจเป็นเพราะโดยสภาพแล้ว ผู้ที่กำลังถูกดำเนินคดีโดยส่วนใหญ่ เป็นผู้ที่ไม่ควรได้รับการปล่อยตัวชั่วคราวอยู่แล้วแต่ต้น ซึ่งปัญหาในส่วนนี้ เป็นสิ่งที่พวกเราต้องช่วยกันเรียกร้องให้มีการเปิดเผยข้อมูลกันอย่างโปร่งใสต่อไป


วิวัฒนาการของโทษปรับ

จากทฤษฎีแนวคิดการลงโทษในระบบกฎหมายในปัจจุบัน ที่มีทิศทางไปในเชิงอรรถประโยชน์นิยม (Utilitarian) มากขึ้น กล่าวคือ จากเดิมที่วัตถุประสงค์การลงโทษมีไว้เพื่อการแก้แค้นทดแทน (Retribution) ซึ่งเป็นแนวคิดที่เกิดขึ้นตั้งแต่ในช่วงก่อนที่จะมีระบบกฎหมายแบบรัฐสมัยใหม่ ตามหลัก “กฎตาต่อตา” (An eye for an eye Principle) ที่มุ่งเน้นการลงโทษเพื่อให้เกิดผลกับตัวผู้กระทำความผิด ที่ต่อมาถูกพัฒนากลายเป็นหลักการพื้นฐานของระบบกฎหมายในรัฐสมัยใหม่ ตาม “หลักความได้สัดส่วน” (Proportionality Principle) ที่มีแนวคิดให้รัฐเข้ามาทำหน้าที่เป็นตัวกลางในการลงโทษผู้กระทำความผิด เพราะหากปล่อยให้มีการแก้แค้นกันเองในหมู่ประชาชน ก็อาจเกิดความวุ่นวายได้ในสังคม ซึ่ง ‘หลักความได้สัดส่วน’ ดังกล่าว ได้วางกรอบเอาไว้ว่า การลงโทษอันมีวัตถุประสงค์เพื่อการแก้แค้นทดแทน จะต้องได้สัดส่วนและไม่เกินไปกว่าความเสียหายที่ ‘ผู้เสียหาย’ ได้รับ8 

ต่อมาภายในหลัง เมื่อรูปแบบของรัฐเปลี่ยนไป โดยเฉพาะเมื่อรัฐมีขนาดใหญ่ขึ้น ก็เริ่มมีวิวัฒนาการของแนวคิดที่ใช้เป็นเกณฑ์ในการพิจารณาบทลงโทษในระบบกฎหมายขึ้นมาใหม่ นั่นก็คือ การมุ่งเน้นไปที่ผลประโยชน์ที่จะเกิดขึ้นต่อสังคมโดยรวม (Social Benefits) ประกอบด้วย อาทิ การลงโทษโดยมีวัตถุประสงค์ในการข่มขู่-ป้องปราม (Deterrence) เพื่อไม่ให้ตัวผู้กระทำผิดกระทำผิดซ้ำ หรือเพื่อเป็นเยี่ยงอย่างไม่ให้คนอื่นทั่วไปกล้ากระทำผิดตาม หรือการลงโทษเพื่อตัดความสามารถในการกระทำความผิด (Incapacitation) เช่น การนำตัวผู้กระทำความผิดไปจำคุก เพื่อแยกตัวผู้กระทำความผิดออกมาจากสังคม ฯลฯ ซึ่งเป็นทิศทางการพัฒนาวิธีการลงโทษในระบบกฎหมายแบบรัฐสมัยใหม่ ที่สอดคล้องกับพัฒนาการของหลักสิทธิมนุษยชน ที่มีวิวัฒนาการขึ้นมาตามลำดับ เป็นต้น8

ด้วยทิศทางแห่งวิวัฒนาการที่เดินมาในทิศทางนี้ ทำให้วัตถุประสงค์ของการนำโทษปรับมาใช้เริ่มเปลี่ยนแปลงไป จากเดิมที่โทษปรับถูกใช้เพื่อการลงโทษแบบ ‘กฎตาต่อตา’ ก็ถูกเปลี่ยนไปใช้เพื่อการลงโทษเชิงอรรถประโยชน์นิยมมากขึ้น อาทิ การนำโทษปรับมาใช้ลงโทษแทนโทษจำคุกระยะสั้น ซึ่งใช้กับฐานความผิดที่ไม่ใช่ความผิดร้ายแรง เพราะนอกจากจะเป็นการประหยัดงบประมาณด้านเรือนจำให้แก่รัฐแล้ว รัฐยังได้รับรายได้จากโทษปรับดังกล่าวอีกด้วย และนอกเหนือจากประโยชน์ที่เกิดขึ้นกับรัฐแล้ว ยังมีประโยชน์ที่อาจเกิดขึ้นกับสังคมและตัวผู้กระทำความผิดโดยตรงอีกก็คือ เมื่อผู้กระทำความผิดได้ชำระค่าปรับแล้ว เขาก็สามารถกลับเข้าไปเป็นส่วนหนึ่งของสังคม และกลับไปสร้างประโยชน์ อาทิ การเริ่มกลับไปทำงาน การกลับไปดูแลครอบครัว ฯลฯ ซึ่งเป็นการสร้างมูลค่าในระบบเศรษฐกิจให้กับสังคมได้ในทันที9


เมื่อ ‘คุก’ ควรมีไว้ขังเฉพาะ ‘อาชญากร’  

(ทางออก: ‘นักโทษล้นคุก’)

“กรมราชทัณฑ์เป็นเพียงหน่วยงานปลายสาย ทำให้ไม่สามารถแก้ไขปัญหานักโทษล้นคุกได้อย่างเต็มที่ จึงจำเป็นอย่างมากที่จะต้องมีมาตรการเบี่ยงเบนนักโทษ ตั้งแต่ก่อนเข้าสู่เรือนจำ10

-นัทธี จิตสว่าง- อดีตอธิบดีกรมราชทัณฑ์ และที่ปรึกษาพิเศษ สถาบันเพื่อการยุติธรรมแห่งประเทศไทย (TIJ)

จากวิวัฒนาการของการลงโทษปรับดังกล่าว ประกอบกับแนวคิดทางอาชญาวิทยาสมัยใหม่ ที่เน้นการลงโทษเชิงอรรถประโยชน์นิยมมากขึ้น จึงมีหลายประเทศนำเอาโทษปรับ มาใช้แทนโทษจำคุกระยะสั้นในช่วงหลายทศวรรษที่ผ่านมานี้ (สีเขียวในแผนภาพ) นอกจากเพื่อช่วยในการแก้ไขปัญหา ‘นักโทษล้นคุก’ แล้ว ยังเป็นการช่วยลด ‘ตราบาป’ (Social Stigma) ที่จะเกิดขึ้นแก่ตัวผู้กระทำความผิด ไม่ให้ต้องมีประวัติอาชญากรรมติดตัว อันจะเป็นอุปสรรคในการประกอบอาชีพ และเป็นอุปสรรคให้พวกเขาเหล่านั้นได้มีโอกาสกลับตัว เพื่อเข้ามาเป็นส่วนหนึ่งและสร้างประโยชน์ให้กับสังคมได้ในอนาคตอีกด้วย

อย่างไรก็ตาม ด้วยระบบโทษปรับแบบคงที่ ซึ่งเป็นระบบโทษปรับแบบเก่าที่ถูกใช้ในระบบกฎหมายเดิม เป็นอุปสรรคและไม่มีความเหมาะสมต่อทิศทางในการปฏิรูปดังกล่าว กล่าวคือ เป็นระบบที่ทำให้เกิดความเหลื่อมล้ำในการลงโทษผู้กระทำความผิดที่มีสถานะทางเศรษฐกิจต่างกัน11 จึงทำให้แนวโน้มของการปฏิรูประบบยุติธรรมเพื่อแก้ไขปัญหา ‘นักโทษล้นคุก’ นั้น มักจะเปลี่ยนมาใช้ระบบโทษปรับแบบ ‘ระบบวันปรับ’ (Day-fine System) หรือระบบโทษปรับที่คำนึงถึงสถานะทางเศรษฐกิจของผู้กระทำความผิดแทน12

นอกจากการใช้แนวทางการเปลี่ยนโทษจำคุกระยะสั้นมาเป็นโทษปรับแล้ว ยังมีทางออกอื่นๆ ที่ประเทศต่างๆ ทั่วโลกได้นำไปปรับปรุงกฎหมายและกระบวนการในระบบยุติธรรม เพื่อแก้ไขปัญหาภาวะ ‘อาญาเฟ้อ’ อันเป็นต้นทางของปัญหา ‘นักโทษล้นคุก’ อีกด้วย อาทิ การนำความผิดเล็ก ๆ น้อย ๆ ซึ่งเป็นความผิดไม่ร้ายแรง (เช่น ความผิดต่อกฎระเบียบของสังคม ฯลฯ ออกจากแดนคดีอาญา (สีเหลืองในแผนภาพ) หรือการยกเลิกโทษอาญาบางส่วนออกจากระบบกฎหมาย ดังตัวอย่างการปฏิรูปประมวลกฎหมายอาญาของประเทศเยอรมนี (ช่วง พ.ศ. 2492-2512)13 และในอีกหลายประเทศ ที่เราสามารถนำมาใช้เป็นกรณีศึกษาตัวอย่าง เพื่อนำมาปรับปรุงระบบกฎหมายและกระบวนการในระบบยุติธรรมของไทยได้ต่อไป


‘ปรับเป็นพินัย’ ดินแดนใหม่ในระบบกฎหมายไทย

ในระหว่างที่บทความนี้ถูกเขียนขึ้น ได้มีการเสนอร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยการปรับเป็นพินัย พ.ศ. … เข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภา14 เพื่อแก้ไขปัญหา ‘อาญาเฟ้อ’ โดยอ้างอิงมาตรา ๗๗ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาญาจักรไทย พ.ศ.​ ๒๕๖๐ ที่บัญญัติให้รัฐพึงกำหนดโทษอาญาเฉพาะความผิดร้ายแรง คณะกรรมการปฏิรูปประเทศด้านกฎหมาย และสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา จึงได้มีการศึกษากรณีเทียบเคียงกรณีจากต่างประเทศ ซึ่งร่างกฎหมายฉบับนี้ ได้ถูกเทียบเคียงมาจาก Gesetz über Ordnungswidrigkeiten / Act on Regulatory Offences ค.ศ. 1952 (รัฐบัญญัติว่าด้วยความผิดต่อกฎระเบียบ) ของประเทศเยอรมนี ที่ตราขึ้นตั้งแต่ในปี พ.ศ. 249513 เพื่อนำโทษอาญาที่เป็นความผิดไม่ร้ายแรง หรือโทษที่มีลักษณะเป็นความผิดต่อกฎระเบียบ ออกจากแดนอาญา (สีเหลืองในแผนภาพ) นั่นเอง


อะไรคือ ‘ความผิดทางพินัย’?

หากอ้างอิงตามเจตนารมณ์ของ Gesetz über Ordnungswidrigkeiten / Act on Regulatory Offences ซึ่งเป็นกฎหมายต้นแบบของประเทศเยอรมนี ซึ่งมีวัตถุประสงค์เพื่อการเปลี่ยนโทษอาญาบางส่วน ที่โดยสภาพเป็นความผิดต่อกฎระเบียบ หรือเป็นความผิดไม่ร้ายแรง อาทิ การขัดคำสั่งเจ้าพนักงาน การฝ่าฝืนกฎจราจรบางอย่าง หรือการไม่จดแจ้งงานด้านการทะเบียนแก่รัฐ ฯลฯ ให้กลายไปเป็น ‘ความผิดต่อกฎระเบียบ’ (Ordnungswidrigkeit) ซึ่งผู้กระทำความผิดต้องชำระ ‘ค่าปรับ’ (Geldbuße) ที่ไม่ใช่โทษปรับทางอาญา (Geldstrafe) ซึ่งเทียบเคียงได้กับ ‘ค่าปรับทางปกครอง’ ตามระบบกฎหมายไทย ซึ่งร่างกฎหมายฉบับนี้ จงใจเลือกใช้คำ เพื่อนิยามความผิดในลักษณะดังกล่าว โดยการใช้คำว่า ‘ความผิดทางพินัย’ ซึ่งเป็นคำในภาษาโบราณ เพราะต้องการหลีกเลี่ยงคำว่า ‘ความผิดทางปกครอง’


เหตุผลของการหลีกเลี่ยงคำว่า ‘ความผิดทางปกครอง’

ถึงแม้ลักษณะความผิดโดยสภาพ ที่กฎหมายฉบับนี้ใช้บังคับ จะมีลักษณะความผิดที่ตรงกับ ‘ความผิดทางปกครอง’ ในปัจจุบัน แต่ผู้ยกร่าง (ตัวแทนจากกฤษฎีกา) ได้ให้เหตุผลในที่ประชุมกรรมาธิการ ถึงสาเหตุที่จงใจหลีกเลี่ยงคำว่า ‘ความผิดทางปกครอง’ โดยไปใช้คำว่า ‘ความผิดทางพินัย’ แทนก็เพราะว่า:

  1. หลังจากที่กฎหมายฉบับนี้มีผลบังคับใช้ โทษทางอาญาที่เป็นความผิดไม่ร้ายแรง หรือโดยสภาพเป็นความผิดต่อกฎระเบียบ จะถูกนำออกจากแดนอาญา กลายเป็นความผิดที่อยู่อีกแดนหนึ่ง ซึ่งจะต้องไม่ใช้วิธีการดำเนินคดี ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาที่มีขั้นตอนซับซ้อน เพื่อลดภาระและผลกระทบที่จะเกิดกับประชาชน ผู้ซึ่งกำลังถูกดำเนินคดีในฐานความผิดที่ไม่ร้ายแรง
  2. ซึ่งหากพิจารณาโดยสภาพแล้ว ถึงแม้ว่าเมื่อความผิดดังกล่าวถูกนำออกจากแดนอาญาแล้วก็ตาม แต่ก็ยังควรให้ ‘ศาลยุติธรรม’ มีอำนาจในการพิจารณาคดีความเหล่านั้นอยู่ เพราะเป็นความผิดที่แต่เดิมเป็นโทษทางอาญาอยู่แล้ว ผู้พิพากษาในศาลยุติธรรม ย่อมมีความเชี่ยวชาญในการพิจารณาคดีมากกว่าผู้พิพากษาในศาลอื่น
  3. จากเหตุผลในข้อ (2) จึงไม่อาจเลือกใช้คำว่า ‘ความผิดทางปกครอง’ ได้ เพราะคำว่า ‘ความผิดทางปกครอง’ แต่เดิมอยู่ในเขตแดนอำนาจของศาลปกครอง และถึงแม้จะสามารถตรากฎหมาย เพื่อย้ายความผิดทางปกครอง ให้มาอยู่ในเขตแดนอำนาจของศาลยุติธรรมได้ แต่ก็อาจทำให้เกิดความสับสนขึ้นได้ในอนาคต (เรียกว่า ‘ความผิดทางปกครอง’ แต่กลับนำไปขึ้น ‘ศาลยุติธรรม’) ผู้ยกร่าง จึงต้อง ‘นิยาม’ คำที่ใช้เรียกแทนความผิดใน ดินแดนที่เกิดขึ้นมาใหม่ ว่าเป็น ‘ความผิดทางพินัย’ 
  4. และเนื่องจากเดิมในระบบกฎหมายไทย ไม่มีกฎหมายกลางเพื่อใช้ในการกำกับวิธีพิจารณาความให้กับความผิดในลักษณะนี้ แบบที่คดีอาญา (ป.วิฯ อาญา) หรือคดีแพ่ง (ป.วิฯ แพ่ง) มี จึงจำเป็นต้องตรากฎหมายฉบับนี้ขึ้นให้เป็นหมายกลาง ที่มีทั้งส่วนของ สารบัญญัติ (เปรียบได้กับ ป.อาญา และ ป.แพ่ง) และวิธีสบัญญัติ (เปรียบได้กับ ป.วิฯ อาญา และ ป.วิฯ แพ่ง) ไว้ในกฎหมายฉบับเดียวกัน

    นี่คือเหตุผลที่กฤษฎีให้ไว้ ถึงความจำเป็นในการตรากฎหมาย โดยการนิยามคำว่า ‘ความผิดทางพินัย’ ขึ้นมาใหม่ ให้กับ ดินแดนความผิดใหม่ ที่จะเกิดขึ้นในระบบกฎหมายไทย


จาก ‘พิไนย’ สู่ ‘พินัย’ และข้อท้วงติงต่อชื่อร่างพ.ร.บ.

ทั้งนี้ ในการประชุมร่วมกันของรัฐสภาในวาระที่ 1 ได้มีสมาชิกรัฐสภาหลายคน ตั้งคำถามถึงความหมายของชื่อร่างพ.ร.บ. ว่าคำว่า ‘พินัย’ มีความหมายอย่างไร ซึ่งรองนายกรัฐมนตรี นายวิษณุ เครืองาม ตัวแทนจากคณะรัฐมนตรีผู้เสนอร่างกฎหมาย ได้ลุกขึ้นกล่าวคำชี้แจงว่า คำว่า ‘พินัย’ ถูกหยิบยกมาจากคำโบราณ (ในสมัยนั้นเขียนว่า ‘พิไนย’) ตั้งแต่ในสมัยกฎหมายตราสามดวง ที่มีบทบัญญัติให้ปรับเป็น ‘สินไหมกึ่ง พิไนยกึ่ง’ คำว่า ‘สินไหม’ มีความหมายถึงค่าปรับทางแพ่ง เพราะเป็นการจ่ายค่าปรับเพื่อชดใช้คืนให้กับ ‘ผู้เสียหาย’ ส่วนคำว่า ‘พิไนย’ มีความหมายถึง ค่าปรับที่ต้องชำระให้แก่ ‘รัฐ’ ดังนั้น คำว่า ‘พินัย’ ในที่นี้จึงหมายถึง เงินที่จะต้องชำระเป็นค่าปรับให้แก่รัฐนั่นเอง

อย่างไรก็ตาม ยังมีกรรมาธิการท่านหนึ่ง ซึ่งเป็นตัวแทนจากพรรคก้าวไกล ‘รศ.อานนท์ มาเม้า’ ได้ให้ข้อสังเกตต่อชื่อร่างพ.ร.บ. ฉบับนี้ในประเด็นต่าง ๆ ไว้โดยละเอียดอย่างน่าสนใจ โดยเสนอให้เปลี่ยนชื่อร่าง พ.ร.บ. ฉบับนี้ จากคำว่า ‘ความผิดทางพินัย’ ไปเป็น ‘ความผิดพลเมือง’ ซึ่งเทียบเคียงคำมาจากคำว่า ‘Civil Penalty’ ของประเทศสหรัฐอเมริกา (ตามอ่านประเด็นเกี่ยวกับการตั้งชื่อร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้ได้ ที่นี่

แต่ความพยายามในการโน้มน้าวให้มีการเปลี่ยนชื่อร่างพ.ร.บ. ในชั้นกรรมาธิการดังกล่าว กลับไม่เป็นผล เนื่องจากในขณะที่เขียนบทความนี้อยู่ กรรมาธิการวิสามัญยกร่างกฎหมายฉบับนี้ ได้ผ่านการพิจารณาในส่วนของชื่อร่างพระราชบัญญัติมาแล้ว ซึ่งกรรมาธิการเสียงส่วนใหญ่เห็นว่า ให้คงชื่อร่าง ‘พระราชบัญญัติว่าด้วยการปรับเป็นพินัย พ.ศ. …’ ไว้ตามเดิม


ประเด็นเส้น ‘กวาดแบบหยาบ ๆ’

นอกจากนี้ ผมยังได้แสดงข้อห่วงใย ในฐานะกรรมาธิการในสัดส่วนพรรคก้าวไกล ต่อร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้ไว้อีกประเด็นหนึ่ง นั่นก็คือ ประเด็นการขีดเส้นกวาดแบบหยาบ ๆ ที่ ‘ล็อค’ บังคับไว้ใน ‘หลักการ’ ว่าให้กวาดเฉพาะความผิดอาญา ‘ที่มีโทษปรับสถานเดียว’ เข้ามาเป็นความผิดทางพินัย ซึ่งเป็นการขีดเส้นแบ่งการกวาด ที่ไม่สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของการยกร่างกฎหมาย

เพราะหากเราย้อนไปดูกฎหมายต้นแบบ ที่กฤษฎีกาเทียบเคียงมาใช้ นั่นก็คือ Gesetz über Ordnungswidrigkeiten / Act on Regulatory Offences ของประเทศเยอรมนี  และแนวทางที่นานาอารยะประเทศใช้ในการแก้ไขปัญหา ‘อาญาเฟ้อ’ (อ่านหัวข้อ: ทางออก – เมื่อ ‘คุก’ ควรมีไว้ขังเฉพาะ ‘อาชญากร’) นั่นก็คือ การนำโทษอาญาที่เป็นความผิดไม่ร้ายแรง ออกจากแดนคดีอาญา ซึ่งโทษอาญาที่เป็นความผิดไม่ร้ายแรง ไม่เท่ากับความผิดอาญาที่มีโทษปรับสถานเดียว

ความผิดไม่ร้ายแรง ≠ โทษปรับสถานเดียว

ดังนั้น การยกร่างกฎหมายโดย ‘ล็อค’ หลักการ บังคับให้กวาดเฉพาะความผิดอาญา ‘ที่มีโทษปรับสถานเดียว’ เข้ามาเป็นความผิดทางพินัยนั้น ย่อมเป็นการขีดเส้นแบ่งที่ไม่สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของการยกร่างกฎหมายฉบับนี้ตั้งแต่ต้น ซึ่งจะก่อให้เกิดปัญหาการ ‘กวาดมาขาด’ และ ‘กวาดมาเกิน’ (ดังที่แสดงในแผนภาพด้านล่าง)

ซึ่งการขีดเส้นกวาดแบบหยาบ ๆ ไว้ในลักษณะนี้ อาจทำให้ร่างกฎหมายฉบับนี้ไม่บรรลุวัตถุประสงค์ตามเจตนารมณ์อย่างถูกต้องเท่าที่ควร อาทิ อาจมีความผิดบางอย่าง ที่โดยสภาพเป็นความผิดร้ายแรง เช่น เป็นความผิดความมั่นคง หรือเป็นความผิดที่อัตราโทษปรับอย่างสูงมีจำนวนสูงมาก ฯลฯ ซึ่งไม่ควรถูกกวาดเข้ามาเป็นความผิดทางพินัย ก็กำลังจะถูกกวาดเข้ามา เนื่องจากมีโทษปรับสถานเดียว และก็อาจมีความผิดบางอย่าง ที่โดยสภาพเป็นความผิดไม่ร้ายแรง เช่น เป็นความผิดต่อกฎระเบียบ หรือเป็นความผิดฐานฝ่าฝืนคำสั่งเจ้าพนักงาน ฯลฯ ก็กลับไม่ถูกกวาดเข้ามา เพียงเพราะมีโทษสถานอื่นปนอยู่ด้วย ซึ่งทุกท่านสามารถอ่านรายละเอียดเพิ่มเติมเกี่ยวกับประเด็นดังกล่าวได้ ที่นี่


ค่าปรับที่ต้องคำนึงถึง ‘สถานะทางเศรษฐกิจ’ ของผู้กระทำความผิด

อีกหนึ่งประเด็นใหญ่ ๆ สำคัญ ที่ผมเสนอได้ไว้ในการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้ ก็คือการเสนอให้ใช้ ‘ระบบวันปรับ’ ในระบบยุติธรรมไทย โดยเริ่มจากการใช้กับ ‘ความผิดทางพินัย’ ซึ่งกำลังเป็นดินแดนความผิดใหม่ ตามพระราชบัญญัติฉบับนี้เป็นที่แรก สืบเนื่องมาจากโดยหลักการของร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้ มีวัตถุประสงค์ในการแก้ไขปัญหา ‘อาญาเฟ้อ’ โดยการเปลี่ยนโทษอาญาที่ไม่ร้ายแรง และโทษทางปกครองบางส่วน ให้กลายเป็นความผิดทางพินัย โดยที่ผู้กระทำความผิด จะต้องชำระค่าปรับให้กับรัฐ หากไม่มีเงินชำระค่าปรับ ก็ไม่ถูกจำคุก (ศาลไม่มีอำนาจสั่งกักขังหรือจำคุกแทนค่าปรับ แต่สามารถสั่งริบทรัพย์แทนค่าปรับได้) 

ซึ่งหากมองในด้านหนึ่ง ก็เป็นหลักการที่สอดคล้องกับหลักสากล ที่รัฐไม่ควรสั่งจำคุกกับผู้กระทำความผิดที่กระทำความผิดเล็ก ๆ น้อย ๆ ไม่ร้ายแรง โดยเฉพาะอย่างยิ่ง หากผู้กระทำความผิดเป็นคนจน ไม่มีเงินจ่ายค่าปรับ ก็ไม่ควรต้องติดคุกเพียงเพราะการกระทำความผิดเล็ก ๆ น้อย ๆ แต่ควรถูกสั่งให้ไปทำงานบริการสาธารณะประโยชน์แทนค่าปรับนั้น

แต่มองในอีกมุมหนึ่ง ภายใต้หลักการดังกล่าวนี้ หากไม่มีการปฏิรูประบบโทษปรับกันใหม่ กฎหมายฉบับนี้อาจเป็นกฎหมายที่สร้างความเหลื่อมล้ำระหว่างคนรวย-คนจนให้ทวีความรุนแรงมากยิ่งขึ้นได้ นั่นก็เพราะว่า ภายหลังจากที่มีการเปลี่ยนความผิดต่างๆ ที่แต่เดิมเคยเป็นความผิดทางอาญา อาทิ ความผิดตาม พ.ร.บ. จราจรทางบก ฯลฯ ให้กลายเป็นความผิดทางพินัยซึ่งไม่มีโทษจำคุก และไม่มีการบันทึกประวัติอาชญากรรม ย่อมทำให้ความศักดิ์สิทธิ์ของกฎหมายในการยับยั้ง-ป้องปรามการกระทำความผิดลดน้อยถอยลง จึงทำให้คนรวย ที่มีเงินจะจ่ายค่าปรับกี่ครั้งก็ได้ภายใต้ระบบค่าปรับแบบคงที่ สามารถกระทำความผิดโดยที่ไม่ต้องมีความเกรงกลัวต่อกฎหมายได้เสมอไปทุกครั้ง ในขณะที่คนจน ย่อมมีความรู้สึกเจ็บปวดต่อการถูกลงโทษด้วยวิธีการชำระเป็นค่าปรับมากกว่าคนรวย ด้วยจำนวนเงินที่เท่ากันภายใต้ระบบค่าปรับแบบคงที่นั่นเอง


ระบบวันปรับ (Day-fine System)

    ด้วยปัญหาความไม่เสมอภาคของระบบค่าปรับแบบคงที่ ที่ทำให้การลงโทษปรับขาดประสิทธิภาพในการยับยั้ง-ป้องปรามการกระทำความผิด โดยเฉพาะกับผู้ที่มีสถานะทางเศรษฐกิจดีกว่า จึงมีหลายประเทศเริ่มนำ ‘ระบบวันปรับ’ มาใช้ตั้งแต่ในช่วงปลายศตวรรษที่ 19 ถึงช่วงต้นศตวรรษที่ 20 ซึ่งส่วนใหญ่เป็นประเทศในแถบทวีปยุโรป แถบละตินอเมริกา และบางมลรัฐในประเทศสหรัฐอเมริกา ได้นำระบบดังกล่าวไปปรับใช้เรื่อยมาจนถึงในปัจจุบัน12 15

*ตารางแสดงปีที่ประเทศต่าง ๆ ในทวีปยุโรปเริ่มนำระบบวันปรับไปบังคับใช้ โดยมีรายละเอียดที่แตกต่างกันอออกไปในแต่ละประเทศ


*ตารางแสดงปีที่ประเทศต่าง ๆ ในแถบละตินอเมริกาเริ่มนำระบบวันปรับ ไปปรับใช้ โดยแบ่งเป็นกลุ่มประเทศที่ใช้ Regulation-based Day-fine และกลุ่มประเทศที่ใช้ Salary-based Day-fine


อะไรคือ Day-fine?

Day-fine System คือ ระบบการกำหนดโทษปรับที่จะปรับจากผู้กระทำความผิด โดยจำนวนเงินปรับ แปรผันตรงกับความหนักเบาของโทษที่ผู้กระทำความผิดได้กระทำผิด และแปรผันตรงกับรายได้หรือสถานะทางเศรษฐกิจของผู้กระทำความผิดในขณะที่ได้กระทำความผิด ซึ่งระบบดังกล่าว เป็นระบบที่ยังไม่เคยถูกนำมาใช้ในประเทศไทย จึงยังไม่มีนิยามเป็นภาษาไทยให้กับระบบดังกล่าวในระบบกฎหมาย มีแต่เพียงชื่อเรียกหรือคำแปลที่ปรากฏในเอกสารทางวิชาการหลายฉบับ บ้างก็เรียกว่า ‘ระบบโทษปรับตามสถานะทางเศรษฐกิจ’ ‘ระบบโทษปรับตามรายได้’ หรือ ‘ระบบวันปรับ’ เป็นต้น

 จากหลักการดังกล่าว การกำหนดโทษปรับในระบบวันปรับ จึงสามารถเขียนกำหนดออกมาเป็นสูตรทางคณิตศาสตร์ได้ดังต่อไปนี้:

จำนวนค่าปรับ = จำนวนวันปรับ x รายได้วันปรับ
หมายเหตุ:
‘จำนวนวันปรับ’ หมายถึง จำนวนหน่วยการลงโทษ ซึ่งเป็นค่าตัวแทนของความหนักเบาในการลงโทษ ที่พิจารณาโดยการใช้ดุลยพินิจของผู้พิพากษา ซึ่งควรต้องสอดคล้องกับระดับความเสียหายที่เกิดขึ้นต่อตัว ‘ผู้เสียหาย’ ทั้งนี้ จะต้องมีการพิจารณาร่วมกับปัจจัยแวดล้อมอื่น ๆ ด้วย (ดังเช่นการใช้ดุลยพินิจเพื่อกำหนดโทษในระบบปัจจุบัน) โดยศาลมีอำนาจในการกำหนดโทษเท่าที่อยู่ภายในกรอบที่กฎหมายกำหนดไว้ ซึ่งจะบัญญัติอัตราโทษปรับอย่างต่ำและอย่างสูงไว้เป็น ‘จำนวนวันปรับ’ แทนการบัญญัติไว้เป็น ‘จำนวนเงิน’ ในตัวบทกฎหมาย

    ‘รายได้วันปรับ’ หมายถึง จำนวนเงินรายได้ประเมินต่อหนึ่งวันปรับของผู้กระทำความผิดในขณะที่ได้กระทำความผิด ซึ่งจะถูกนำไปคิดคำนวณปรับจำนวนค่าปรับที่ผู้กระทำความผิดจะต้องชำระ ซึ่งผู้พิพากษาจะไม่ได้เป็นผู้กำหนดจำนวนรายได้วันปรับโดยตรง แต่เป็นเจ้าพนักงานในกระบวนการยุติธรรมอื่น ๆ เป็นผู้กำหนดและประเมิน ทั้งนี้ ผู้พิพากษาอาจเข้ามามีบทบาทในการพิจารณาเหตุในการลดหย่อนรายได้วันปรับ ตามเอกสารหลักฐานและคำร้องขอที่ได้รับร้องขอจากผู้กระทำความผิดได้


จากสูตรทางคณิตศาสตร์ข้างต้นจะเห็นได้ว่า ‘ระบบวันปรับ’ เป็นระบบโทษปรับที่ทำให้เกิดการลงโทษเสมอภาคกันระหว่างคนรวย-คนจน ซึ่งจำนวนค่าปรับจะสอดคล้องกับทั้งสถานะทางเศรษฐกิจของผู้กระทำความผิด และสอดคล้องกับความหนักเบาแห่งโทษของความผิดนั้น จึงทำให้ตัวผู้กระทำความผิด เมื่อถูกลงโทษปรับภายใต้ระบบวันปรับ จะเกิดความรู้สึกเจ็บ เข็ดหลาบ และได้รับผลกระทบทางด้านจิตวิทยาที่เสมอภาคกัน ไม่ว่าบุคคลผู้นั้นจะมีสถานะทางเศรษฐกิจอยู่ในระดับใดก็ตาม


ทำไมต้อง Day-fine?

นอกจาก ‘ระบบวันปรับ’ จะทำให้เกิดความเสมอภาคกันในการลงโทษปรับแล้ว ยังเป็นระบบที่ให้ผลดีในการยับยั้ง-ป้องปรามการกระทำความผิด ระหว่างกลุ่มบุคคลที่มีสถานะทางเศรษฐกิจที่แตกต่างกันได้ดีและเสมอภาคกันอีกด้วย อาทิ กรณีที่เคยเกิดขึ้นในประเทศฟินแลนด์ ที่มีมหาเศรษฐีชาวฟินแลนด์ถูกปรับเป็นเงินราวกว่า 6 ล้านบาท ด้วยสาเหตุเพียงเพราะขับรถเร็วเกินที่กฎหมายกำหนด16 ซึ่งแตกต่างจากกรณีของประเทศไทย ที่อัตราค่าปรับตาม พ.ร.บ.จราจรทางบก เป็นอัตราค่าปรับแบบคงที่ (Fixed-sum Fine) เมื่อมีการเปรียบเทียบปรับ พนักงานสอบสวนสามารถสั่งปรับด้วยอัตราค่าปรับสูงสุดได้ตามเท่าที่กฎหมายกำหนด ซึ่งโดยส่วนมากจะมีอัตราค่าปรับสูงสุดอยู่ที่หลักร้อยหรือหลักพันบาท ทำให้คนรวยหรือผู้ที่มีสถานะทางเศรษฐกิจดีกว่า ย่อมรู้สึกได้รับผลกระทำจากการถูกลงโทษโดยการปรับที่น้อยกว่า ตัวบทกฎหมายของไทย จึงขาดประสิทธิภาพในการยับยั้ง-ป้องปราม การกระทำความผิดในลักษณะนี้นั่นเอง

และนอกจากการนำ ‘ระบบวันปรับ’ ไปใช้กับความผิดประเภท Mala Prohibita (ความผิดจากการ ‘กระทำฝ่าฝืนกฎ’ ที่กฎหมายห้ามไว้) ดังตัวอย่างการขับรถเร็วฝ่าฝืนกฎจราจรในข้างต้นแล้ว ในต่างประเทศยังมีการนำ ‘ระบบวันปรับ’ ไปใช้กับความผิดประเภท Mala in Se (ความผิดที่ ‘มีความชั่วร้ายในตัวเอง’) เฉพาะในส่วนที่เป็นความผิดไม่ร้ายแรง และมีความเหมาะสมต่อการใช้โทษปรับแทนโทษจำคุกระยะสั้นอีกด้วย

ดังตัวอย่างที่เคยเกิดขึ้นในประเทศเยอรมนี ที่ศาลเคยพิพากษาลงโทษปรับแก่ชายคนหนึ่งในฐานลักทรัพย์เป็นจำนวน 260 วันปรับ หรือคิดเป็นจำนวนเงินราว 7.6 ล้านบาท (208,000 ยูโร = น้ำหนักการลงโทษ 260 วันปรับ x รายได้วันปรับ 800 ยูโรต่อหนึ่งวันปรับ) จากการขโมยเนื้อสัตว์ ด้วยวิธีการแอบสลับกับถุงผลไม้ที่มีราคาถูกกว่า ซึ่งมีส่วนต่างมูลค่าเพียงราว ๆ 470 ถึง 1,730 บาทเท่านั้น17

จากทั้ง 2 กรณีตัวอย่างที่เกิดขึ้นในต่างประเทศ จะเห็นได้ว่ามีการนำ ‘ระบบวันปรับ’ ไปใช้แทนการจำคุกระยะสั้น ทั้งในส่วนของความผิดในกลุ่ม Mala Prohibita และ Mala in Se ทั้ง 2 ส่วนนั่นเอง

และนอกจากคุณสมบัติในการยับยั้ง-ป้องปรามที่ทำให้ ‘ระบบวันปรับ’ มีความเหมาะสมกับการนำมาใช้แก้ไขปัญหา ‘อาญาเฟ้อ’ โดยการข่มขู่มิให้คนกล้ากระทำความผิดตั้งแต่ต้น และยังสามารถนำมาแก้ไขปัญหา ‘นักโทษล้นคุก’ โดยการนำมาใช้แทนโทษจำคุกระยะสั้นได้แล้ว เมื่อนำไปเปรียบเทียบกับระบบโทษปรับรูปแบบอื่น ๆ จะเห็นได้ว่า ‘ระบบวันปรับ’ ยังมีความได้เปรียบเชิงคุณสมบัติอื่น ๆ อีกหลายประการที่น่าสนใจ ดังที่แสดงในแผนภาพด้านล่างดังต่อไปนี้

‘คำนึงถึงความจ่ายไหว’ คือ หลักการของการกำหนดโทษปรับ ที่ศาลหรือเจ้าหน้าที่รัฐผู้ซึ่งมีอำนาจในการเปรียบเทียบปรับ ควรกำหนดโทษปรับโดยพิจารณาถึงความสามารถในการจ่ายของผู้กระทำความผิด อาทิ การประเมินจากรายได้ แล้วหักลดด้วยภาระทางครอบครัว หรือภาระทางด้านการเงินอื่น ๆ ของตัวผู้กระทำความผิด ฯลฯ ทั้งนี้สืบเนื่องจาก ด้วยหลักการลงโทษใด ๆ ล้วนต้องมุ่งหวังการลงโทษที่บังคับให้บังเกิดผลกับ ‘ตัว’ ผู้กระทำความผิดเอง มิใช่บังคับให้บังเกิดผลกับตัวบุคคลอื่นที่ไม่ได้เป็นผู้กระทำความผิด เช่น หากศาลหรือเจ้าหน้าที่รัฐทำการกำหนดค่าปรับเกินความสามารถที่ตัวผู้กระทำความผิดจะสามารถชำระได้มาก ๆ  ก็อาจทำให้ญาติหรือบุคคลอื่นในครอบครัวต้องกลายมาเป็นผู้แบกรับแทน ฯลฯ ซึ่งจะทำให้ผิดหลักการและวัตถุประสงค์ของการลงโทษใด ๆ ด้วยเหตุดังกล่าว หลายประเทศจึงได้มีการบัญญัติไว้ในกฎหมาย ว่าให้ศาลหรือเจ้าหน้าที่รัฐผู้ซึ่งมีอำนาจในการเปรียบเทียบปรับ จะต้องคำนึงถึง ‘ความสามารถในการจ่าย’ (Ability-to-Pay) ของตัวผู้กระทำความผิดด้วย จึงเป็นที่มาของการใช้สัญลักษณ์วงกลมเส้นประแสดงไว้ในแผนภาพ เพื่อแสดงให้เห็นว่า ทุกระบบโทษปรับ สามารถมีคุณสมบัติที่คำนึงถึงความสามารถในการจ่ายได้ ขึ้นอยู่กับระบบกฎหมายในประเทศนั้น ได้มีการเขียนบทบัญญัติในลักษณะดังกล่าวไว้ในตัวบทกฎหมายหรือไม่

      ‘ทนต่อเงินเฟ้อ’ คือ คุณสมบัติของระบบโทษปรับที่มีความยืดหยุ่นในการปรับปรุงอัตราค่าปรับ ที่โดยปกติจะถูกบัญญัติไว้อย่างตายตัวในตัวบทกฎหมาย ให้สามารถปรับขึ้น-ลงตามสภาวะทางเศรษฐกิจที่เปลี่ยนแปลงไปได้ โดยที่ไม่ต้องอาศัยอำนาจนิติบัญญัติในการแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายทุกครั้ง ซึ่งระบบโทษปรับที่มีคุณสมบัติดังกล่าว หมายถึง ระบบที่จำนวนค่าปรับหรืออัตราค่าปรับ จะมีการปรับขึ้น-ลงอยู่เสมอ เพื่อชดเชยผลกระทบที่เกิดขึ้นจากเงินเฟ้อ ซึ่งทำให้ความหนักเบาของโทษยังคงเดิมเมื่อกาลเวลาผ่านไป

                ‘รวยจนเสมอภาค’ คือ คุณสมบัติของระบบโทษปรับ ที่ทำให้ผลกระทำที่เกิดขึ้นจากการถูกลงโทษต่อตัวผู้กระทำความผิด มีความคงที่และสอดคล้องกันตลอดเส้นแกนความยากดีมีจน โดยไม่ว่าตัวผู้กระทำความผิดจะเป็นผู้ที่มีสถานะทางเศรษฐกิจอยู่ในระดับใด ย่อมต้องรู้สึกเจ็บ เข็ดหลาบ และได้รับผลกระทบทางด้านจิตวิทยาจากการถูกลงโทษที่เท่ากันในฐานความผิดเดียวกันนั้น

   

จากแผนภาพด้านบนจะเห็นได้ว่า ‘ระบบวันปรับ’ เป็นระบบที่มีคุณสมบัติได้เปรียบระบบโทษปรับแบบอื่น ๆ หลายประการ ที่ผู้กำหนดนโยบาย (Policy Maker) ในประเทศไทย ควรพิจารณาศึกษาเพื่อนำไปปรับใช้ในกระบวนการยุติธรรม ซึ่งหัวข้อด้านล่างต่อจากนี้ จะเป็นหัวข้อที่แสดงให้เห็นถึงปัญหาต่าง ๆ ของระบบโทษปรับแบบคงที่ ที่ประเทศไทยใช้อยู่ในปัจจุบัน‘เงินเฟ้อ’ ศัตรูตัวร้ายของ ‘ระบบโทษปรับคงที่’ แบบไทย ๆ

แผนภูมิทั้งสองภาพด้านบน เป็นแผนภูมิที่นักวิจัยด้าน ‘นิติเศรษฐศาสตร์’ อ.อิสร์กุล อุณหเกตุ ได้เคยทำการศึกษาวิจัยไว้,18 19 เกี่ยวกับผลกระทำที่เกิดขึ้นของ ‘เงินเฟ้อ’ ต่อ ‘ระบบโทษปรับแบบคงที่’ ที่ประเทศไทยใช้อยู่ในปัจจุบัน

แผนภาพแรก ได้แสดงให้เห็นถึงอิทธิพลของ ‘เงินเฟ้อ’ ที่ ‘ลดทอนความศักดิ์สิทธิ์’ ของโทษปรับภายใต้ระบบคงที่ ทำให้ความสามารถในการยับยั้ง-ป้องปรามการกระทำความผิดของตัวบทกฎหมาย มีความเสื่อมถอยลงเมื่อกาลเวลาผ่านไป โดยอัตราโทษปรับ 2,000 บาทในปี พ.ศ. 2499 นั้น มีมูลค่าเทียบเท่ากับอัตราโทษปรับ 200 บาทในปัจจุบัน หรือกล่าวในอีกมุมหนึ่งก็คือ หากต้องการให้ความหนักเบาของโทษปรับมีค่าคงที่ (ไม่ถูกลดทอนไปด้วยอิทธิพลของเงินเฟ้อ) จะต้องมีการปรับปรุงอัตราโทษปรับที่ถูกบัญญัติขึ้นในปี พ.ศ. 2499 จาก 2,000 บาท เป็น 20,000 บาท ในปัจจุบันนั่นเอง

แผนภาพที่สอง ได้แสดงให้เห็นถึงอิทธิพลของ ‘เงินเฟ้อ’ ที่ทำให้เกิด ‘ความลักลั่น’ ของความหนักเบาของโทษปรับ ที่ถูกบัญญัติขึ้นในช่วงเวลาต่าง ๆ กัน กล่าวคือ กฎหมายใหม่ ๆ ที่เพิ่งถูกตราขึ้นไม่นาน ย่อมมีอัตราโทษปรับที่สอดคล้องกับค่าเงินในสมัยนั้น ในขณะที่กฎหมายเก่า ๆ ที่ถูกตราขึ้นและยังมีผลบังคับใช้มาเป็นระยะเวลาหลายปีโดยที่ไม่มีการกลับไปปรับปรุงแก้ไข ย่อมมีอัตราค่าปรับที่ไม่สอดคล้องกับค่าของเงินในปัจจุบัน ทำให้ด้วยฐานความผิดที่เทียบเท่ากัน ซึ่งควรต้องถูกลงโทษด้วยค่าปรับที่มีความหนักเบาเท่า ๆ กัน กลับมีอัตราค่าปรับที่ลักลั่นหรือไม่เทียบเท่ากัน เนื่องจากถูกตราขึ้นในคนละช่วงเวลากันนั่นเอง สำหรับตัวอย่างที่เห็นได้ชัดในกรณีนี้ ก็คือ ‘พ.ร.บ.รักษาคลอง ร.ศ. ๑๒๑’ มาตรา ๘ ที่มีอัตราโทษปรับเพียง 1 บาท! ในฐานความผิดที่ทำให้ถนนหลวงเป็นแอ่งโคลน20 เป็นต้น


Day-fine กับ จิ๊กซอว์ชิ้นสุดท้าย

    ข้อมูลที่จะถูกแสดงต่อจากนี้ เป็นข้อมูลที่ถูกรวบรวมมาจาก World Bank21 และ World Prison Brief3 โดยการนำข้อมูลมูลค่าผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศต่อหัวประชากร (GDP per Capita) มาพล็อตคู่กับอัตราจำนวนนักโทษในเรือนจำต่อประชากรหนึ่งแสนคน (Prison Population Rate) ในแต่ละประเทศ เพื่อศึกษาผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นต่อจำนวนนักโทษในคุก เมื่อมีการใช้โทษปรับแบบ ระบบวันปรับ โดยการแบ่งกลุ่มประเทศที่ทำการศึกษาออกเป็น 2 กลุ่ม นั่นก็คือ กลุ่มประเทศที่ไม่ได้มีการนำระบบวันปรับไปใช้ กับกลุ่มประเทศที่มีการนำระบบวันปรับไปใช้ โดยมีการตั้งสมมติฐานก่อนทำการศึกษาไว้ก็คือ ประเทศที่ระดับการพัฒนาทางเศรษฐกิจดีกว่า หรือมีมูลค่าผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศต่อหัวประชากร (GDP per Capita) สูงกว่า ควรจะมีแนวโน้มอัตราการก่ออาชญากรรมที่ต่ำลง ซึ่งควรส่งผลให้มีตัวเลขอัตราจำนวนนักโทษในเรือนจำต่อประชากรหนึ่งแสนคน (Prison Population Rate) ต่ำลงไปด้วย ซึ่งแนวโน้มดังกล่าว ควรพบเห็นได้ทั้งในกลุ่มประเทศที่ใช้และไม่ใช้ระบบวันปรับ เช่นเดียวกัน

สมมติฐาน:
ระดับการพัฒนาการทางเศรษฐกิจดี -> อัตราการก่ออาชญากรรมต่ำ -> อัตรานักโทษในคุกต่ำ

รูปบน คือ แนวโน้มข้อมูลของกลุ่มประเทศที่ไม่ได้ใช้ระบบวันปรับ นั่นคือ ในกลุ่มประเทศที่ยิ่งมีระดับพัฒนาการทางเศรษฐกิจดีขึ้น กลับมีแนวโน้มอัตราจำนวนนักโทษในคุกที่สูงขึ้นตามไปด้วย ซึ่งไม่เป็นไปตามสมมติฐานที่ตั้งไว้ก่อนทำการศึกษา

รูปล่าง คือ แนวโน้มข้อมูลของกลุ่มประเทศที่ใช้ระบบวันปรับ นั่นคือ ในกลุ่มประเทศที่ยิ่งมีระดับพัฒนาการทางเศรษฐกิจดีขึ้น จะมีแนวโน้มอัตราจำนวนนักโทษในคุกที่ต่ำลง ซึ่งสอดคล้องและเป็นไปตามสมมติฐานที่ตั้งไว้ก่อนทำการศึกษา

ถึงแม้ว่าตัวเลขและกราฟที่ถูกแสดงอยู่ด้านบน จะไม่สามารถนำมาสรุปผลใด ๆ ให้เป็นที่สิ้นสุดได้ เนื่องจากยังไม่ได้นำปัจจัยที่ส่งผลต่อตัวเลขอัตรานักโทษในคุก ซึ่งมีอีกหลายปัจจัย อาทิ เงื่อนไข หลักเกณฑ์ และกระบวนการต่าง ๆ ในระบบยุติธรรมของแต่ละประเทศ เข้ามาทำการศึกษา แต่ก็เป็นผลลัพธ์ที่ชวนให้ทุกท่านคิดต่อได้ว่า หรือว่าบางที กระบวนการต่าง ๆ ในระบบยุติธรรมที่ประเทศส่วนใหญ่ทั่วโลกใช้กันอยู่นั้น “กำลังมีปัญหา”? นั่นก็คือ กำลังเผชิญอยู่กับภาวะ ‘อาญาเฟ้อ’ ที่มีจำนวน ‘นักโทษล้นคุก’ จากผลลัพธ์ในรูปทางด้านซ้ายมือ ซึ่งเป็นแนวโน้มข้อมูลที่ขัดต่อสมมติฐานตามสามัญสำนึกของปุถุชนทั่วไป ที่ประเทศที่มีระดับการพัฒนาทางด้านเศรษฐกิจดี เหตุใดจึงมีอัตราจำนวนนักโทษสูงขึ้น? แล้วลองเปรียบเทียบกับแนวโน้มข้อมูลที่กำลังแสดงอยู่ในรูปด้านขวามือ ซึ่งเป็นประเทศที่ใช้ ‘ระบบวันปรับ’ มาใช้แทนการจำคุกระยะสั้น อันเป็นแนวทางที่ประเทศในกลุ่มดังกล่าว ใช้ในการปฏิรูปโทษอาญาเพื่อแก้ไขปัญหา ‘นักโทษล้นคุก’ ซึ่งประเทศเหล่านี้ กลับมีเส้นแนวโน้มข้อมูลที่สอดคล้องกับสมมติฐานตั้งต้น ซึ่งเป็นสมมติฐานตามสามัญสำนึกของปุถุชนทั่วไป หรืออาจทำให้เราคิดในอีกมุมหนึ่งได้ว่า นั่นอาจเป็นเพราะว่าการนำ ‘ระบบวันปรับ’ มาใช้แทนโทษจำคุกระยะสั้น กำลังส่งผลให้ตัวเลขอัตราจำนวนนักโทษในคุก กลับมาสู่ภาวะปกติอย่างที่ควรจะเป็น หรือไม่? นี่เป็นสิ่งที่ผมเองก็ยังไม่มีเวลามากพอที่จะลงไปศึกษา เพื่อให้ได้ข้อสรุปที่ปราศจากข้อสงสัย แต่ก็เป็นข้อมูลที่น่าสนใจมากพอ จึงนำมาบอกเล่าต่อท่านผู้อ่านทุกท่านครับ



บทสรุป

ถึงแม้ว่าบทความนี้ จะมีเนื้อหาส่วนใหญ่ที่พูดถึงปัญหาในภาพรวมของระบบยุติธรรมไทย ที่กำลังประสบกับภาวะ ‘อาญาเฟ้อ’ มีคดีล้นศาล ‘นักโทษล้นคุก’ จนเป็นที่มาของวลีเชิงเสียดสีว่า ‘คุกมีไว้ขังคนจน’ ก็ตาม แต่ผมตั้งใจยกให้ ‘Day-fine’ เป็นพระเอกของเรื่องนี้ ด้วยการบรรจงใส่คำดังกล่าวไว้ในชื่อของบทความ นั่นก็เพราะว่าในขณะนี้ การปฏิรูประบบกฎหมายและกระบวนการยุติธรรมไทย ได้กำลังเดินทางเข้าใกล้มาถึงตอนสุดท้าย นั่นก็คือการ ‘ปรับ-ค่า-ปรับ’ (ขออนุญาตยืมคำของ อ.อิสร์กุล มาใช้) มาใช้เป็นจิ๊กซอว์ตัวสุดท้าย ที่จะทำให้การปฏิรูปกฎหมายและกระบวนการยุติธรรมของไทย บรรลุเป้าหมายและบังเกิดผลได้

จากแผนภาพที่แสดงให้เห็นถึงภาพรวมของปัญหา และวิธีการแก้ไขปัญหาภาวะ ‘อาญาเฟ้อ’ ที่ผมได้แสดงไว้ในช่วงตอนต้นของบทความ ได้แสดงให้ทุกท่านเห็นแล้วว่า การแก้ไขปัญหาดังกล่าว จะต้องใช้วิธีการในการแก้ไขปัญหาในทุกจุดไปพร้อม ๆ กัน ไม่ว่าจะเป็น การแก้ไขปัญหา ‘คุกมีไว้ขังคนจน’ ซึ่งเคยถูกขับเคลื่อนโดย อ.ปริญญา เทวานฤมิตรกุล และกลุ่มนักศึกษาคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ จนนำมาสู่การแก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญามาตรา ๑๑๐ ในปี พ.ศ. 2562 (สีแดงในแผนภาพ) (อ่านหัวข้อ: เมื่อ ‘คุก’ ควรไม่เลือกขัง ‘คนจน’) หรือความพยายามในการแก้ไขภาวะ ‘อาญาเฟ้อ’ ผ่านการเสนอร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยการปรับเป็นพินัย พ.ศ. … โดยสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เพื่อนำความผิดไม่ร้ายแรงออกจากแดนอาญา ไปสู่ ‘ดินแดนความผิดใหม่’ ในระบบกฎหมายไทย ที่มีชื่อเรียกว่า ‘ความผิดทางพินัย’ (สีเหลืองในแผนภาพ) (อ่านหัวข้อ: ‘ปรับเป็นพินัย’ ดินแดนใหม่ในระบบกฎหมายไทย) ทำให้ยังเหลือจิ๊กซอว์ตัวใหญ่ชิ้นสุดท้าย ที่พวกเรายังแก้ไม่สุด หรือยังประกอบกันไม่เสร็จ นั่นก็คือ การแก้ไขปัญหา ‘นักโทษล้นคุก’ โดยการเปลี่ยนโทษจำคุกระยะสั้น ไปเป็นโทษปรับที่มีประสิทธิภาพ ซึ่งโทษปรับที่มีประสิทธิภาพ จะต้องเป็นโทษปรับที่มีความสามารถในการยับยั้ง-ป้องปรามการกระทำความผิดได้ดี เพื่อป้องกันมิให้ผู้กระทำความผิดที่กำลังจะถูกลงโทษด้วยการชำระค่าปรับแทนโทษจำคุก กลับไปกระทำผิดซ้ำสองได้อีก (สีเขียวในแผนภาพ) ซึ่งระบบค่าปรับที่มีคุณสมบัติดังกล่าว ก็คือ ‘ระบบวันปรับ’ พระเอกคนสุดท้ายของเรานี่เอง (อ่านหัวข้อ: ระบบวันปรับ (Day-fine System)


ข้อค้นพบที่น่าสนใจ

1) คนจนที่ถูกจำคุกหรือกักขังแทนค่าปรับ มีจำนวนน้อยเพียงหลักร้อยคนต่อปี5

2) จำนวนนักโทษฝากขัง มีจำนวนหลายหมื่นคนจริง4 แต่ไม่แน่ว่านักโทษฝากขังส่วนใหญ่จะเป็นคนจน หรือเป็นคนที่ไม่มีเงินมาวางเป็นหลักทรัพย์ประกันตัวอย่างเดียวเท่านั้น เพราะหากดูจากสัดส่วนคดีอาญาที่ถูกสั่งฟ้องเข้าสู่ศาลชั้นต้นแล้ว จะเป็นคดียาเสพติดโดยส่วนใหญ่ (ราว 40%)5 ซึ่งเป็นไปได้ว่านักโทษที่ถูกฝากขังส่วนใหญ่ เป็นผู้ต้องหาหรือจำเลยในคดียาเสพติด ***ที่ศาลไม่ให้ประกันตัวอยู่แล้ว*** ที่ไม่ได้ถูกฝากขังอันเนื่องมาจากความยากดีมีจน ซึ่งเรื่องนี้ ยังไม่มีตัวเลขยืนยันที่ชัดเจน ต้องมีการศึกษาเพิ่มเติมต่อไป

3) ร่างพินัยฯ เป็นกฎหมายที่อาจช่วยแก้ไขเรื่องคดีล้นศาลได้ แต่ไม่ได้ช่วยแก้ไขปัญหา ‘นักโทษล้นคุก’ เพราะร่างพินัยฯ กำลังกวาดเพียงแค่โทษอาญาที่มีปรับสถานเดียว ไปเป็นความผิดทางพินัย ซึ่งแต่เดิมมีจำนวนคนจน ที่ถูกกักขังจำคุกแทนค่าปรับน้อยมากอยู่แล้ว (1) 

4) วิธีการที่จะแก้เรื่อง ‘นักโทษล้นคุก’ ได้อย่างมีประสิทธิภาพ คือการนำ ‘ระบบวันปรับ’ มาใช้แทนโทษจำคุกระยะสั้น ซึ่งตัวเลขจำนวนคดีในศาลชั้นต้น ได้สะท้อนให้เห็นแล้ว ว่าคดีที่ศาลตัดสินจำคุกไม่เกิน 1 ปี นั้นมีจำนวนหลายหมื่นคน ซึ่งคิดเป็น 40% ของจำนวนคดีที่มีการตัดสินจำคุกทั้งหมดต่อปี5

5) เพื่อทำให้โทษปรับมีประสิทธิภาพในการยับยั้ง-ป้องปราม การกระทำความผิด และเพื่อเป็นการชำระล้างปัญหาความลักลั่นของความหนักเบาของโทษปรับ ในกฎหมายแต่ละฉบับที่ออกมาในคนละช่วงเวลากัน จึงต้องมีการยกเครื่อง ‘อัตราโทษปรับ’ ในระบบกฎหมายใหม่ทั้งหมด โดยให้ใช้วิธีการกำหนดเป็น ‘จำนวนวันปรับ’ บัญญัติไว้ในตัวบทกฎหมาย แทนการบัญญัติไว้เป็นจำนวนเงิน


ประเด็นที่น่าสนใจต่อจากนี้

  • จับตาการยกร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยการปรับเป็นพินัย พ.ศ. … ที่รัฐสภากำลังพิจารณาอยู่ในขณะนี้ (อ่านหัวข้อ: ประเด็นเส้น ‘กวาดแบบหยาบ ๆ’)
  • การต่อจิ๊กซอว์ชิ้นสุดท้าย เพื่อแก้ไขปัญหา ‘อาญาเฟ้อ’ ผ่านการขับเคลื่อน ‘ระบบวันปรับ’ ให้เกิดขึ้นในระบบกฎหมายไทย ซึ่งควรนำไปบังคับใช้กับโทษปรับทั้งหมด ไม่ว่าจะเป็น โทษปรับอาญา โทษปรับทางปกครอง และโทษปรับทางพินัย




เชิงอรรถ

[1] World Prison Brief. (2021, Nov 11). Highest to lowest – occupancy level (based on official capacity). Retrieved March 6, 2022, from https://www.prisonstudies.org/highest-to-lowest/occupancy-level?field_region_taxonomy_tid=All

[2] World Prison Brief. (2021, Nov 11). Highest to lowest – prison population total. Retrieved March 6, 2022, from https://www.prisonstudies.org/highest-to-lowest/prison-population-total?field_region_taxonomy_tid=All

[3] World Prison Brief. (2021, Nov 11). Highest to lowest – prison population rate. Retrieved March 6, 2022, from https://www.prisonstudies.org/highest-to-lowest/prison_population_rate?field_region_taxonomy_tid=All

[4] กรมราชทัณฑ์. (2022, March 1). รายงานสถิติผู้ต้องราชทัณฑ์ทั่วประเทศ – สำรวจ ณ วันที่ 1 มีนาคม 2565. Www.Correct.Go.Th. Retrieved March 9, 2022, from http://www.correct.go.th/rt103pdf/report_result.php?date=2022-03-01&report=

[5] สำนักแผนงานและงบประมาณ -​ ศาลยุติธรรม. (2020). หนังสือรายงานสถิติคดีประจำปี พ.ศ. 2563. https://oppb.coj.go.th/th/content/category/detail/id/8/cid/2085/iid/259900

[6] ปริญญา เทวานฤมิตรกุล และกลุ่มนักศึกษาคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์. (n.d.). อ 6 หมื่นชื่อแสดงพลัง เปลี่ยนระบบเงินประกัน “ต้องไม่มีใครติดคุกเพราะจน” อีกต่อไป. Change.Org. Retrieved March 9, 2022, from https://www.change.org/p/BailReform

[7] กรมราชทัณฑ์. (2019, March 1). รายงานสถิติผู้ต้องราชทัณฑ์ทั่วประเทศ – สำรวจ ณ วันที่ 1 มีนาคม 2562. Www.Correct.Go.Th. Retrieved March 9, 2022, from http://www.correct.go.th/rt103pdf/report_result.php?date=2019-03-01&report=

[8] สมยศ วงษ์ดี. (2020). การนำระบบโทษปรับโดยคำนึงถึงฐานะทางเศรษฐกิจของผู้กระทำความผิดมาใช้กับกระบวนการยุติธรรมของไทย [ดุษฎีนิพนธ์, มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์], p.10-12.

[9] สมยศ วงษ์ดี. (2020). การนำระบบโทษปรับโดยคำนึงถึงฐานะทางเศรษฐกิจของผู้กระทำความผิดมาใช้กับกระบวนการยุติธรรมของไทย [ดุษฎีนิพนธ์, มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์], p.23.

[10] สถาบันเพื่อการยุติธรรมแห่งประเทศไทย. (2019, May 13). สรุปการสัมมนาทางวิชาการ หัวข้อ “คดีล้นศาล นักโทษล้นคุก ปัญหาจุกอกกระบวนการยุติธรรมไทย. Tijthailand.Org. Retrieved March 9, 2022, from https://knowledge.tijthailand.org/uploads/publication/file/20190513/th-dgkmstuxy014.pdf

[11] สมยศ วงษ์ดี. (2020). การนำระบบโทษปรับโดยคำนึงถึงฐานะทางเศรษฐกิจของผู้กระทำความผิดมาใช้กับกระบวนการยุติธรรมของไทย [ดุษฎีนิพนธ์, มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์], p.(1).

[12] สมยศ วงษ์ดี. (2020). การนำระบบโทษปรับโดยคำนึงถึงฐานะทางเศรษฐกิจของผู้กระทำความผิดมาใช้กับกระบวนการยุติธรรมของไทย [ดุษฎีนิพนธ์, มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์], p.(2)-(3).

[13] คณะกรรมการพัฒนากฎหมาย. (n.d.). ทำไมต้องปรับเป็นพินัย?, p.2-4. สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา. Retrieved March 11, 2022, from http://web.krisdika.go.th/data/activity/act13778.pdf

[14] ร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยการปรับเป็นพินัย พ.ศ. …. สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร. Retrieved March 11, 2022, from http://edoc.parliament.go.th/Meeting/MeetingViewer.aspx?id=810

[15] Kantorowicz-Reznichenko, E. (2015). Day-Fines: Should the Rich Pay More? Review of Law & Economics, 11(3). https://doi.org/10.1515/rle-2014-0045

[16] The Irish Times. (2004, Feb 18). Finn gets €170,000 speeding fine. Retrieved March 13, 2022, from https://www.irishtimes.com/life-and-style/motors/finn-gets-170-000-speeding-fine-1.1305617

[17] DW. (2018). Germany fines man €208,000 for stealing calf liver. Dw.Com. Retrieved March 15, 2022, from https://www.dw.com/en/germany-fines-man-208000-for-stealing-calf-liver/a-42651516

[18] อิสร์กุล อุณหเกตุ. (2017, Apr 11). ปรับ-ค่า-ปรับ. The101World. Retrieved March 13, 2022, from https://www.the101.world/economics-of-fine/

[19] อิสร์กุล อุณหเกตุ. (2013). ระบบค่าปรับทางอาญา. เปนไท. Retrieved March 13, 2022, from http://v-reform.org/wp-content/uploads/2013/07/%E0%B8%AD%E0%B8%B4%E0%B8%AA%E0%B8%A3%E0%B9%8C%E0%B8%81%E0%B8%B8%E0%B8%A5-%E0%B8%AD%E0%B8%B8%E0%B8%93%E0%B8%AB%E0%B9%80%E0%B8%81%E0%B8%95%E0%B8%B8-2556.-%E0%B8%A3%E0%B8%B0%E0%B8%9A%E0%B8%9A%E0%B8%84%E0%B9%88%E0%B8%B2%E0%B8%9B%E0%B8%A3%E0%B8%B1%E0%B8%9A%E0%B8%97%E0%B8%B2%E0%B8%87%E0%B8%AD%E0%B8%B2%E0%B8%8D%E0%B8%B2.pdf

[20] พระราชบัญญัติรักษาคลอง ร.ศ. ๑๒๑. สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา. Retrieved March 15, 2022, from http://web.krisdika.go.th/data/law/law2/%C315/%C315-20-9999-update.htm

[21] World Bank. (n.d.). GDP per capita (current US$). Retrieved March 13, 2022, from https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.PCAP.CD

เรื่องที่เกี่ยวข้อง

เรื่องเด่น

บทความ

   ดูทั้งหมด
14 พฤษภาคม 2565    รายงานพิเศษ

12 ปี สลายชุมนุม “เสื้อแดง” อาชญากรรมรัฐรายวัน – ปราบปรามอำมหิต

12 พฤษภาคม 2565    ขอคนละชื่อ ปลดล็อกท้องถิ่น บทความ เรื่องเด่น

3 ทศวรรษกระจายอำนาจ ท้องถิ่นไทยเจออะไรบ้าง? (ตอนที่ 1)

5 พฤษภาคม 2565    บทความ

ต้นแบบรัฐธรรมนูญที่แก้ปัญหาสภาวะ “กษัตริย์นิยมล้นเกิน”

29 เมษายน 2565    Common School

ส่องหนังสเปนใต้เงาเผด็จการ

27 เมษายน 2565    Common School

นั่งข้างกรงหมี: ทำความเข้าใจ Finlandization และประวัติศาสตร์ร่วมระหว่างรัสเซีย-กลุ่มประเทศนอร์ดิก กับปรีดี หงษ์สต้น

22 เมษายน 2565    Common School

A Revolution of the Mind: หนังสือที่บอกเราว่าความคิดก้าวหน้าไม่ได้มีแบบเดียว

7 เมษายน 2565    ขอคนละชื่อ ปลดล็อกท้องถิ่น บทความ

บทบาทเปลี่ยนท้องถิ่นเพื่อคุณภาพชีวิตประชาชน โดย ตัวแทนนายก อปท. คณะก้าวหน้า

7 เมษายน 2565    การเมืองท้องถิ่น ความเคลื่อนไหว

8 นโยบายคณะก้าวหน้า เพื่อชาวพัทยาทุกคน

6 เมษายน 2565    บทความ

5 ปี 5 อัปลักษณะ รัฐธรรมนูญ 2560