ผู้ว่าฯคือใคร? : ประวัติศาสตร์ผู้ว่าราชการไทย เมื่อกลไกส่วนภูมิภาคเป็นเครื่องมือของรัฐราชการ

ประวัติศาสตร์และที่มาของผู้ว่าราชการจังหวัด²

การปกครองส่วนภูมิภาคในรัฐไทยอาจเริ่มได้จากรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว(รัชกาลที่ 5) ที่ได้ทรงปฏิรูปการบริหารราชการแผ่นดินเพื่อสร้างรัฐชาติสมัยใหม่(Nation – state) ในส่วนภูมิภาคได้ทรงมอบให้กระทรวงมหาดไทยเป็นผู้ดำเนินการ และยุบเมืองประเทศราชรวมเข้าเป็นหัวเมืองของอาณาจักร เกิดการปรับปรุงหน่วยบริหารราชการใหม่ แบ่งเขตปกครองเป็นหมู่บ้าน ตำบล อำเภอ เมือง และเพิ่มมณฑลเทศาภิบาลขึ้นไปอีกชั้นเพื่อเกิดเป็นการปกครอง “ระบบเทศาภิบาล” ที่กำหนดให้มีสาขาของกระทรวงใหญ่ในเมืองหลวงที่ดูแลกิจการของกระทรวงอยู่ในภูมิภาคนั้นๆ มณฑลเทศาภิบาลเป็นหน่วยราชการส่วนภูมิภาคที่ใหญ่ที่สุด มีจังหวัดเป็นหน่วยรองลงมา เป็นระบบที่มีเป้าหมายในการรวมอำนาจเข้าสู่ส่วนกลางโดยสร้างความเป็นเอกภาพในการปกครอง หรือรวมศูนย์อำนาจสู่ส่วนกลาง(Centralization)  ซึ่งก็คือเมืองหลวงและสถาบันพระมหากษัตริย์

เมื่อมีการเปลี่ยนแปลงการปกครองในปี พ.ศ.2475 รัฐบาลคณะราษฎรได้จัดระเบียบการบริหารราชการส่วนภูมิภาคใหม่ ยกเลิกมณฑลเทศาภิบาลเหลือเพียงจังหวัด และอำเภอในส่วนภูมิภาค และมีการตั้งข้าหลวงตรวจการภาคขึ้นรวม 5 ภาคในปี พ.ศ.2484 โดยแต่ละภาคจะมีจังหวัดที่ตั้งที่ทำการภาค ในยุคสมัยของคณะราษฎรได้ปรากฏการปรับปรุงการบริหารราชการแผ่นดินอยู่เป็นระยะ จนมาในปี พ.ศ.2499 ได้มีการออก พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2499 ลดอำนาจผู้ว่าราชการภาคลง จนมีการยกเลิกภาคในปีเดียวกัน โดยให้มีเขตรับผิดชอบทางวิชาการเท่านั้น ทั้งนี้ในการห้วงที่มีการปกครองแบบมณฑลเทศาภิบาลนั้น

ในปี พ.ศ.2459 ได้มีประกาศกระทรวงมหาดไทยเปลี่ยนคำว่าเมืองเป็นจังหวัด เรียกชื่อผู้ว่าราชการเมืองว่าผู้ว่าราชการจังหวัดและในปี พ.ศ.2476 ได้เปลี่ยนเป็นข้าหลวงประจำจังหวัด จนเปลี่ยนกลับมาเป็นผู้ว่าราชการจังหวัดในปี พ.ศ.2495 สืบเนื่องมาถึงปัจจุบัน

อย่างไรก็ตามส่วนภูมิภาคได้กลับมามีบทบาทอีกครั้งในปี พ.ศ.2515 จากประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 218 ประกาศให้ส่วนภูมิภาคมีจังหวัดเป็นหน่วยบริหารราชการภูมิภาคที่ใหญ่ที่สุด รองลงมาได้แก่อำเภอและบริหารงานตามหลักการมอบอำนาจจากส่วนกลาง(Deconcentration) โดยมีตัวแทนของส่วนกลางเข้าไปควบคุม กำกับดูแลและติดตามการปฏิบัติงานของราชการบริหารส่วนภูมิภาค ผู้ว่าราชการสังกัดสำนักงานปลัดกระทรวงมหาดไทยเป็นผู้รับนโยบายและคำสั่งจากราชการบริหารส่วนกลางไปปฏิบัติให้เหมาะสมกับท้องที่และประชาชนในฐานะผู้บังคับบัญชาระดับจังหวัด โครงสร้างนี้ได้ใช้ยาวมาจนถึงปี พ.ศ.2534 ซึ่งเกิดกระแสการเรียกร้องการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดในฐานะเครื่องมือหนึ่งในการสร้างการกระจายอำนาจ(Decentralization) อย่างไรก็ตามการเลือกตั้งผู้ว่าฯ ประสบความสำเร็จแค่ในพื้นที่กรุงเทพมหานครและเป็นปัญหาที่ถกเถียงกันในประวัติศาสตร์การปกครองไทยมาอย่างช้านาน เนื่องจากข้าราชการส่วนกลางต้องการรักษาอำนาจของผู้ว่าฯ ในการบริหารราชการส่วนภูมิภาคเอาไว้ 

ความน่าสนใจประการหนึ่งคือภายหลังการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2540 ที่เน้นการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นส่งผลให้อำนาจส่วนภูมิภาคลดลงไปด้วยจากการที่อำนาจได้กระจายไปยังท้องถิ่นมากขึ้น ซึ่งทำให้ในปี พ.ศ.2545 รัฐบาลพรรคไทยรักไทยได้ประกาศนโยบายการบริหารงานจังหวัดแบบบูรณาการหรือที่เรียกกันว่า “ผู้ว่าซีอีโอ” เนื่องจากรัฐบาลเห็นว่าผู้ว่าฯ มีอำนาจจำกัดตามกฎหมาย สั่งการได้เฉพาะข้าราชการส่วนภูมิภาค ไม่รวมข้าราชการส่วนกลางที่มาจากกระทรวง ทบวง กรมอื่น ๆ และในด้านงบประมาณยังไม่ได้รับการจัดสรรงบประมาณโดยตรง แต่จะได้รับการจัดสรรผ่านกระทรวง ทบวง กรมในส่วนกลาง

รัฐบาลจึงได้ใช้นโยบายผู้ว่าซีอีโอเพื่อสร้างความเป็นเอกภาพในการปฏิบัติงานพื้นที่จังหวัด และสร้างบูรณาการในการดำเนินงาน จังหวัดถูกปรับสถานะให้เปรียบเสมือนหน่วยธุรกิจเชิงยุทธศาสตร์ ที่มีแผนยุทธศาสตร์ เป้าหมายและอำนาจการบริหารในด้านต่างๆ ให้สอดคล้องกับยุทธศาสตร์ภาพรวม ในแง่นี้ผู้ว่าซีอีโอจะมีหน้าที่เป็นผู้ชี้นำกลยุทธ์ และหัวหน้าทีมประสานงานในแนวราบในพื้นที่ เป็นความพยายามเอาเทคนิคทางการบริหารธุรกิจมาอุดช่องว่างของการบริหารราชการ

ทว่าในการนำนโยบายไปปฏิบัติกลับพบว่าวัฒนธรรมธุรกิจไม่สอดคล้องกับลักษณะงานภาครัฐ อีกทั้งนโยบายยังเสริมมิติของวัฒนธรรมอุปถัมภ์ระหว่างพรรคไทยรักไทยกับผู้ว่าฯ ที่รัฐบาลเน้นการใช้ผู้ว่าฯ เป็นเครื่องมือของรัฐบาล

ซีอีโอเปรียบเสมือนกลยุทธ์ในการใช้อำนาจ เป็นการบริหารจัดการแบบบนลงล่างมากกว่าล่างขึ้นบน จึงเป็นการสนับสนุนการรวบอำนาจเข้าสู่ส่วนกลางมากกว่าการกระจายอำนาจ³ นโยบายนี้ได้ยกเลิกไปเมื่อปี พ.ศ.2549

อำนาจหน้าที่ของผู้ว่าราชการ

ผู้ว่าราชการเป็นข้าราชการประจำหรือข้าราชการพลเรือนสามัญระดับ 10 เทียบเท่าอธิบดี สังกัดกระทรวงมหาดไทย โดยมาจากสายงานการปกครองหรือกรมการปกครอง เป็นตัวแทนของรัฐบาลหรือคณะรัฐมนตรี(ครม.) ในการบริหารงานส่วนภูมิภาค ได้รับเงินเดือนจากงบประมาณแผ่นดิน

ผู้ว่าฯ มีหน้าที่หลักในการบริหารราชการตามกฎหมายและระเบียบแบบแผนของทางราชการโดยระบุไว้กว้างๆ ทั้งการบริหารราชการตามที่นายกฯ ครม. หรือส่วนกลางมอบหมาย กำกับดูแลการปฏิบัติราชการของสำนักงานจังหวัด และส่วนราชการต่างๆ ที่กระทรวง ทบวง กรมตั้งขึ้นในจังหวัดนั้น ยกเว้นข้าราชการทหาร ตุลาการ อัยการ มหาวิทยาลัย สำนักงานตรวจเงินแผ่นดินและข้าราชการครู ประสานงานร่วมมือกับข้าราชการส่วนต่างๆ เป็นต้น

นอกจากหน้าที่หลักข้างต้นแล้วณัฐกร วิทิตานนท์ได้สรุปอำนาจหน้าที่ของผู้ว่าที่แฝงอยู่ในกฎหมายอื่นๆ แยกออกได้เป็น 2 บทบาทหลักคือ⁴ 1)ประธานคณะกรรมการ เช่น ประธานคณะกรรมการโรคติดต่อจังหวัด ผู้อำนวยการกองอำนวยการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยจังหวัด, ประธานคณะอนุกรรมการอนุรักษ์และพัฒนาเมืองเก่าจังหวัด และ 2)นายทะเบียน เช่น นายทะเบียนโรงแรม, อนุญาตจัดให้มีการเล่นการพนัน(บางชนิด), นายทะเบียนมูลนิธิและสมาคม

ในส่วนของการกำกับดูแลการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นของผู้ว่าฯ นั้น มีหลายด้าน เช่น ด้านกิจการสภา เช่น เรียกประชุม ยุบสภา อบต. ด้านงบประมาณ เช่น ประธานคณะกรรมการหาข้อยุติความขัดแย้งกรณีสภาไม่รับหลักการแห่งร่างเทศบัญญัติ/ข้อบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี ด้านงานบริหาร เช่น ยับยั้งการปฏิบัติการของนายก อบจ./นายกเทศมนตรี หรือด้านการบริหารงานบุคคล เช่น เป็นประธานคณะกรรมการข้าราชการ อบจ. คณะกรรมการพนักงานเทศบาล เป็นต้น⁵

ผู้ว่าฯ จึงมีสถานภาพในการบริหารราชการส่วนภูมิภาคในลักษณะที่เป็นผู้ที่ได้รับมอบหมายจากส่วนกลางให้รับผิดชอบต่อความเป็นอยู่ของประชาชนทั้งจังหวัด โดยมีข้าราชการฝ่ายต่างๆ ภายในจังหวัดเป็นผู้ช่วยเหลือ ผู้ว่าฯ ยังเป็นเป็นตัวแทนของรัฐในการรักษาความสงบเรียบร้อยภายในเขตจังหวัด เป็นตัวแทนของรัฐในการพัฒนาอุดมการณ์ในการทำงานให้แก่ราชการ มีบทบาทในด้านการรักษาความสงบเรียบร้อยตามที่กระทรวงมหาดไทยมอบหมาย กำกับควบคุมดูแลสั่งการฝ่ายปกครองและตำรวจทุกระดับทั้งจังหวัด รักษาความมั่นคงภายใน บทบาทในด้านการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม และบทบาทในด้านอื่นๆ เช่น เป็นผู้นำสังคม เป็นประธานในพิธีต่างๆ⁶

การที่ผู้ว่าฯ นั้นมีที่มาจากส่วนกลาง และมีหน้าที่หลักในการรวมศูนย์อำนาจเข้าสู่ส่วนกลาง ถือเป็นอุปสรรคในการกระจายอำนาจและเพิ่มอำนาจท้องถิ่น ทั้งนี้หากเรากลับไปพิจารณาข้อเสนอเรื่องการเลือกตั้งผู้ว่าที่หลายคนเชื่อว่าอาจเป็นการแก้ปัญหาให้ผู้ว่ามีความยึดโยงกับประชาชนมากขึ้นนั้นก็อาจไม่ใช่คำตอบเสมอไปสิ่งที่ต้องทำควบคู่ไปด้วยคือการปรับอำนาจหน้าที่และความรับผิดชอบของผู้ว่าให้ยึดโยงกับพื้นที่จังหวัดมากกว่าส่วนกลางดังตัวอย่างในประเทศญี่ปุ่น และฝรั่งเศส

ตำแหน่งผู้ว่าฯ ของญี่ปุ่นนั้นเป็นการบริหารส่วนท้องถิ่น มีที่มาจากการเลือกตั้ง โดยอำนาจหน้าที่ที่สำคัญก็คือบริหารงานของจังหวัดตามที่กฎหมายบัญญัติไว้ เสนอร่างกฎหมายต่างๆ เพื่อให้สภาจังหวัดพิจารณา จัดเก็บภาษี ค่าธรรมเนียม และค่าปรับต่างๆ (โดยมีหลักการว่าท้องถิ่นเก็บภาษีแล้วนำบางส่วนส่งส่วนกลางตามอัตราที่กฎหมายกำหนด ซึ่งตรงกันข้ามกับของไทยที่ส่งส่วนกลางก่อนแล้วจึงแบ่งบางส่วนมาให้ท้องถิ่น) เป็นต้น ที่สำคัญคืออำนาจหน้าที่ในฐานะเป็นตัวแทนรัฐบาลกลางเพื่อดำเนินกิจการบางอย่างแทนให้สำเร็จลุล่วงตามกฎระเบียบและแนวทางที่รัฐบาลกลางวางไว้ ในส่วนของฝรั่งเศสซึ่งเป็นตัวแบบของการบริหารราชการส่วนภูมิภาคของไทย ผู้ว่าฯ มาจากการแต่งตั้งของรัฐบาลกลาง อำนาจหน้าที่ของผู้ว่าฯ ฝรั่งเศสเป็นการกำกับดูแลการกระทำของหน่วยการปกครองส่วนท้องถิ่นภายหลัง คือ หากเห็นว่าการกระทำใดๆ ของท้องถิ่นไม่ชอบด้วยกฎหมายก็สามารถฟ้องศาลปกครองเพื่อเพิกถอนการกระทำดังกล่าวได้ ทั้งนี้ผู้ว่าฯ ยังมีหน้าที่เป็นตัวแทนของรัฐในจังหวัด และเป็นผู้บังคับบัญชาข้าราชการในจังหวัดด้วย

เมื่อพิจารณาบทบาทที่กล่าวมาข้างต้นร่วมกับที่มาของผู้ว่าฯ แล้วจะพบว่าไม่ว่าจะเป็นผู้ว่าฯ แบบดั้งเดิมหรือแบบซีอีโอก็ล้วนทำหน้าที่แทนส่วนกลางในการรวมศูนย์อำนาจเข้าสู่รัฐส่วนกลาง โดยการบริหารงานของผู้ว่าฯ และส่วนภูมิภาคเป็นไปตามหลักการมอบอำนาจจากส่วนกลางบางส่วนให้ทำหน้าที่แทนในพื้นที่ ทั้งนี้ในช่วงที่คณะรักษาความสงบแห่งชาติ หรือ คสช. เป็นรัฐบาล คสช. ยังใช้กลไกผู้ว่าฯ และกระทรวงมหาดไทยขับเคลื่อนการบริหารประเทศเป็นหลักและระงับการเลือกตั้งท้องถิ่นอีกด้วย⁸

กล่าวได้ว่าผู้ว่าฯ และกลไกส่วนภูมิภาคเป็นเครื่องมือของรัฐราชการในการควบคุมการปกครองส่วนท้องถิ่น และรวบอำนาจเข้าสู่ส่วนกลาง

หากเทียบกับกรณีของญี่ปุ่นและฝรั่งเศสแล้วจะพบว่าญี่ปุ่นที่มีผู้ว่าฯ มาจากการเลือกตั้ง นั้นจะมีอำนาจหน้าที่หลากหลายและยึดโยงกับประชาชนโดยเฉพาะเรื่องการเก็บภาษีเนื่องจากผู้ว่าฯ เป็นการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นที่บริหารงานตามหลักการกระจายอำนาจและรับผิดชอบต่อพื้นที่โดยตรง ในขณะที่ฝรั่งเศสนั้นผู้ว่าฯ เป็นการบริหารราชการส่วนภูมิภาค บริหารงานตามหลักการมอบอำนาจ อำนาจหน้าที่จึงเป็นไปในลักษณะการกำกับดูแลท้องถิ่นเท่าที่จำเป็น เป็นตัวแทนสวนกลาง

สรุป

ผู้ว่าราชการเป็นกลไกการบริหารราชการส่วนภูมิภาคที่รับนโยบายและคำสั่งมาจากนายกรัฐมนตรีมาปฏิบัติให้เหมาะสมกับท้องที่และประชาชนในระดับจังหวัด ทั้งยังเป็นหัวหน้าบังคับบัญชาบรรดาข้าราชการฝ่ายบริหาร ซึ่งปฏิบัติหน้าที่ในราชการส่วนภูมิภาคในเขตจังหวัด อย่างไรก็ตามจังหวัดยังไม่สามารถสนองความต้องการของประชาชนได้อย่างแท้จริง เนื่องจากปัญหาการรวมศูนย์อำนาจโดยกรมหรือหน่วยงานระดับกรมในส่วนกลางหรือกรมาธิปไตย ปัญหาการขยายตัวของหน่วยงานส่วนกลางในพื้นที่ซึ่งส่งผลให้จังหวัดขาดเอกภาพและขาดการบูรณาการของหน่วยงานต่างๆ ในพื้นที่ ทำให้ลักษณะการรวมศูนย์อำนาจที่เกิดขึ้นเป็นการรวมศูนย์อำนาจแบบแตกกระจาย ทั้งยังมีการทำงานซ้ำซ้อนกันระหว่างหน่วยงานต่างๆ ในพื้นที่ทั้งส่วนกลางและส่วนภูมิภาค กล่าวคือในทางปฏิบัติแล้วผู้ว่าฯ และส่วนภูมิภาคขาดอำนาจในการบริหารงาน งบประมาณ และบุคลากร ผู้ว่าฯ จึงกลายเป็นผู้ประสานงานมากกว่า

จากประวัติศาสตร์และอำนาจหน้าที่ของส่วนภูมิภาคและผู้ว่าฯ ข้างต้นเมื่อพิจารณาจากมิติการบริหารงานที่ขาดประสิทธิภาพ และการที่ส่วนภูมิภาคเป็นเครื่องมือของรัฐราชการในการรวมศูนย์มากกว่าจะส่งเสริมการกระจายอำนาจก็อาจกล่าวได้ว่าหากต้องการส่งเสริมการกระจายอำนาจ เพิ่มอำนาจการปกครองส่วนท้องถิ่น ลดอำนาจรัฐราชการรวมศูนย์ ซึ่งเป็นเป้าหมายสำคัญในการสร้างประชาธิปไตยในประเทศไทยบทบาท

และการดำรงอยู่ของส่วนภูมิภาคและผู้ว่าฯ นั้นก็อาจจะต้องออกแบบใหม่ให้มีความเหมาะสม อาจมีบทบาทในการกำกับดูแลเท่าที่จำเป็น ดังเช่นกรณีฝรั่งเศส ทั้งนี้การเลือกตั้งผู้ว่าฯ อาจไม่ใช่คำตอบในการส่งเสริมประชาธิปไตยหากผู้ว่าฯ ยังเป็นเครื่องมือของรัฐราชการในการรวมศูนย์สู่ส่วนกลางแต่อาจเป็นคำตอบหากผู้ว่าฯ เป็นเครื่องมือการบริหารส่วนท้องถิ่นดังเช่นในประเทศญี่ปุ่น

———–

ชัชฎา กำลังแพทย์

นักศึกษาปริญญาเอกด้านนโยบายวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยีและนวัตกรรม ณ ประเทศญี่ปุ่น สนใจการเมือง รัฐราชการ ระบบราชการ การเมืองในการกำหนดนโยบาย ความเป็นธรรมทางเพศ เป็นอาร์มี่ที่ไม่ได้แปลว่ากองทัพแต่แปลว่าแฟนคลับของ BTS