ปัจจุบันในฐานะพลเมืองของประเทศ ๆ หนึ่ง เราต่างมองว่าสิทธิในการเข้าถึงการศึกษาที่มีคุณภาพเป็นความจำเป็นพื้นฐานที่รัฐต้องทำให้เกิดขึ้น โดยการศึกษาไม่ควรเป็นภาระของประชาชน แต่เป็นหน้าที่ของรัฐที่ต้องพัฒนาประชาชนในประเทศของตนให้มีศักยภาพอย่างเต็มที่ ให้พร้อมสำหรับการแข่งขันและเท่าทันต่อการเปลี่ยนแปลงที่กำลังเกิดขึ้น แต่ปัญหาของการศึกษาไทยคือรัฐไทยได้ใช้แว่นอะไรมองการจัดการศึกษาให้กับประชาชนบ้าง และแน่นอนว่าสำนึกการมองการศึกษาในฐานะสิทธิขั้นพื้นฐานไม่ใช่สิ่งที่มีมาแต่ดั้งเดิมตามประวัติศาสตร์การจัดการศึกษาในประเทศไทย
ในอดีตการศึกษาในรูปแบบโบราณครั้งประเทศไทยยังไม่ถือกำเนิดขึ้น ตั้งแต่ยุคสมัยอยุธยาการเรียนผ่านช่างฝีมือ ผ่านทำผ่านสถาบันทางศาสนาอย่างวัด การอุปการะศิษย์และความสัมพันธ์ศิษย์-ครูมีลักษณะที่ต้องพึ่งพาครูถือเป็นเรื่องธรรมดาสามัญ เช่นเดียวกับการต้องสำนึกบุญคุณของครูผู้ประสิทธิ์ประสาทวิชาให้ หรือสำนึกในบุญคุณผู้ที่อุปการะส่งเสียสั่งสอนตนเองมา สำนึกเช่นนี้กลายเป็นความปกติภายในความสัมพันธ์ครอบครัวไปจนถึงโครงสร้างการจัดการศึกษาในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ที่ผู้คนย่อมต้องสำนึกในบุญคุณของผู้ที่ “อุปการะ” ให้การศึกษาแก่ตน
แต่เมื่อรัฐไทยเริ่มก้าวเข้าสู่การเป็นรัฐสมัยใหม่ในรัชสมัยรัชกาลที่ 4 และ 5 ลักษณะการจัดการต่าง ๆ ยังคงอยู่ในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ การรวมอำนาจเข้าสู่ศูนย์กลาง และระบบราชการที่พึ่งพาตัวบุคคลและระบบอุปถัมภ์ลักษณะเช่นนี้ต่างจากการกำเนิดขึ้นของรัฐสมัยใหม่ในแถบยุโรปที่การดำเนินกิจการของรัฐได้รับการพัฒนาให้เกิดประสิทธิภาพพร้อมกับการพัฒนาประชาธิปไตย ที่สำนึกเรื่องพลเมืองและสิทธิพลเมืองค่อย ๆ พัฒนาไปพร้อมกัน โดยการศึกษาถูกมองว่าเป็นบริการสาธารณะ ส่วนนี้เองทำให้การดำรงอยู่ของระบบราชการแบบรัฐสมัยใหม่ของไทยเต็มไปด้วยสำนึกแบบเก่าที่ไม่ได้เปลี่ยนแปลงไปตามกาลเวลามากนัก แม้การตื่นรู้ของประชาชนในด้านสิทธิและประชาธิปไตยเริ่มต้นมาตั้งแต่ช่วงพ.ศ.2475 แล้ว
สำนึกที่สะท้อนให้เห็นถึงการมีอยู่ของรัฐสมัยใหม่แบบไทย ๆ เช่นนี้ยังคงมีอยู่อย่างชัดเจน อย่างกรณี เงินหางม้าของจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัยที่มีปรากฎข้อมูลอยู่บนเว็บไซต์ของมหาวิทยาลัย ภายใต้หัวข้อพระมหากรุณาธิคุณต่อจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัยดังต่อไปนี้
ในวันที่ 1 มกราคม พ.ศ. 2453 พระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงมีพระราชดำริที่จะขยายการโรงเรียนของพระบรมราชชนกนาถให้กว้างขวางถึงระดับอุดมศึกษา ให้เป็นสง่าแก่พระนครต่อไป จึงทรงสถาปนาโรงเรียนมหาดเล็กขึ้นเป็นโรงเรียนชั้นอุดมศึกษา พระราชทานนามว่า “โรงเรียนข้าราชการพลเรือนของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว” ใช้วังของสมเด็จพระบรมโอรสาธิราช เจ้าฟ้ามหาวชิรุณหิศ ที่ตำบลวังใหม่ เป็นสถานที่และพระราชทาน “เงินหางม้า” หรือเงินเหลือจากที่ราษฎรเรี่ยไรเพื่อสร้างพระบรมรูปทรงม้าสมเด็จพระปิยมหาราช เป็นทุนปลูกสร้างมหาวิทยาลัยในภายภาคหน้า
โดยการศึกษาภายใต้ระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์นั้นผู้คนที่จะได้รับการศึกษายังจำกัดอยู่ในวงแคบ เช่น ลูกหลานของราชวงศ์ และข้าราชการระดับสูง สถาบันอย่างจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัยก็ก่อตั้งขึ้นด้วยวัตถุประสงค์การเป็นโรงเรียนสำหรับฝึกหัดวิชาข้าราชการพลเรือน โดยเปลี่ยนชื่อเป็นโรงเรียนมหาดเล็ก และกลายเป็นจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัยในเวลาต่อมา การจัดการศึกษาเช่นนี้เองถือเป็นการมอบความเสมอภาคและโอกาสทางการศึกษาให้แก่ราษฎรดังความที่ปรากฎบนเว็บไซต์ของจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัยที่ว่าการก่อตั้งโรงเรียนมหาดเล็กนี้เองเป็นการ “สนองพระบรมราโชบายในด้านความเสมอภาคและโอกาสทางการศึกษาให้แก่ทวยราษฎร์ของพระองค์อย่างทั่วถึงทัดเทียมกัน”
เมื่อสำนึกตั้งต้นในการจัดการศึกษาของรัฐไทยสมัยใหม่แบบไทยๆ ยังผูกโยงกับสำนึกแห่งบุญคุณ รัฐที่ควรจะเป็นผู้จัดการให้เกิด “ความเสมอภาคและโอกาสในการเข้าถึงการศึกษา” ของประชาชนก็ได้สมาทานเอาสำนึกเช่นนี้มาใช้อย่างต่อเนื่องเช่นเดียวกัน ยกตัวอย่างเช่น กระทรวงศึกษาธิการแถลงข่าวจัด 6 โครงการเป็นของขวัญปีใหม่มอบให้ครูและนักเรียนประจำวันที่ 21 ธันวาคม 2564 ผ่าน Facebook Page โดยมีหัวข้ออาทิ
- การค้นหาและติดตามเด็กตกหล่นและออกกลางคันกลับเข้าสู่ระบบการศึกษา
- “อาชีวะอยู่ประจำ เรียนฟรี มีอาชีพ”
- การฝึกอบรมอาชีพระยะสั้นแก่นักเรียน นักศึกษา ผู้ปกครอง และประชาชนภายใต้ศูนย์พัฒนาอาชีพ และการเป็นผู้ประกอบการกระทรวงศึกษาธิการประจำจังหวัด
การที่รัฐมนตรีกระทรวงศึกษาธิการออกมาแถลงว่าจะมอบของขวัญปีใหม่ให้โรงเรียนทั่วประเทศนำไปปฏิบัตินั้น จึงสะท้อนสำนึกการจัดการศึกษาแบบไทยๆ ที่ผูกติดกับบุญคุณ และสำนึกเช่นนี้ยังคงฝังรากลึกอยู่ในวิธีคิดของกระทรวงศึกษาธิการ โดยละเลยบทบาทหน้าที่ของตนในรัฐสมัยใหม่ที่ควรเป็นผู้จัดการให้เกิดความเสมอภาคและโอกาสในการเข้าถึงการศึกษา
ในวันเดียวกันนั้นเองนายวิษณุ เครืองาม รองนายกรัฐมนตรีได้ให้สัมภาษณ์ถึงการประชุมครม.ว่ากำลังจะพิจารณาปรับลดหรือไม่คิดอัตราดอกเบี้ยกองทุนเงินให้กู้ยืมเพื่อการศึกษา หรือ กยศ. เพื่อเป็นของขวัญปีใหม่ที่ใหญ่ที่สุด นี่คือการมองว่าการสนับสนุนการศึกษาไม่ใช่หน้าที่ และการศึกษาไม่ใช่สวัสดิการประชาชนที่รัฐพึงจัดให้เกิดขึ้น
หากเราเข้าไปสำรวจการร่างกฎหมายเกี่ยวกับการศึกษาในระดับต่าง ๆ ก็ล้วนสะท้อนสำนึกการจัดการการศึกษาแบบไทยๆ ที่ผูกติดกับบุญคุณอย่างเห็นได้ชัด ตัวอย่างแรกคือการร่างรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 หมวด 3 สิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทย ในมาตรา 43 ระบุว่า “บุคคลมีสิทธิเสมอกันในการรับการศึกษาขั้นพื้นฐานไม่น้อยกว่าสิบสองปี” หรือในรัฐธรรมนูญฉบับปี 2560 หมวดที่ 5 หน้าที่ของรัฐ มาตรา 54 ระบุว่า “รัฐต้องดำเนินการให้เด็กทุกคนได้รับการศึกษาเป็นเวลาสิบสองปี”
ปัญหาของการศึกษาแบบรัฐไทยที่ไม่ได้มองว่าประชาชนเป็นเจ้าของอำนาจสูงสุดของประเทศ และเป็นผู้ทรงสิทธิเสมอหน้ากัน ทำให้การจัดการศึกษาไม่ได้คำนึงถึงเจ้าของสิทธิผู้ต้องได้รับบริการภาครัฐในฐานะสวัสดิการหนึ่งเพื่อพัฒนาตนเอง แต่เป็นเพียงการจัดการให้เกิดขึ้นตามบทบัญญัติของกฎหมายซึ่งเป็นปัญหาทั้งในระดับตัวบทและการปฏิบัติ นั่นคือเมื่อไม่ได้มองเห็นว่าประชาชนเป็นเจ้าของสิทธิ รัฐเพียงทำหน้าที่เป็นผู้จัดการทรัพยากรของประเทศ และเมื่อปราศจากระบบตรวจสอบและความรับรับผิดรับชอบ (accountability) ผลที่ตามมาในทางปฏิบัติคือรัฐต้องทำหน้าที่จัดการศึกษา โดยไม่ระบุถึงความรับผิดรับชอบ
รัฐไทยสมัยใหม่แบบ patrimonial นั้นความรับผิดรับชอบเกิดขึ้นต่อบุคคลซึ่งในที่นี้คือเจ้านาย ไม่ใช่ความรับผิดรับชอบที่มีต่อประชาชน เพราะฉะนั้น หลักประกันแบบกำหนดหน้าที่ให้รัฐต้องจัดการศึกษาจึงกลายเป็นหลักลอยที่ไม่ชัดเจน และภาระการเรียกร้องให้รัฐทำตามหน้าที่ของตนกลับกลายเป็นของประชาชน ว่าง่าย ๆ คือรัฐกลายเป็นผู้ที่มีหน้าที่ทำให้เกิดสิทธิต่อประชาชน หากต้องการให้รัฐปฏิบัติหน้าที่ให้ได้ตามที่คาดหวัง (แม้ว่าความคาดหวังนี้จะเป็นไปตามที่ระบุไว้แล้วในรัฐธรรมนูญก็ตาม อย่างเช่น การเข้าถึงการศึกษาเป็นเวลา 12 ปี โดยไม่มีค่าใช้จ่าย) ประชาชนก็ไปเรียกร้องให้เกิดขึ้นเอาเอง
นอกจากรัฐธรรมนูญฉบับปี 2560 ยังระบุต่อไปด้วยว่า “ในการดำเนินการให้เด็กเล็กได้รับการดูแลและพัฒนาตามวรรคสอง หรือให้ประชาชนได้รับการศึกษาตามวรรคสาม รัฐต้องดำเนินการให้ผู้ขาดแคลนทุนทรัพย์ได้รับการสนับสนุนค่าใช้จ่ายตามความถนัดของตน” และในวรรคต่อมาได้มีการกล่าวถึงวิธีการตั้งกองทุนเพื่อลดความเหลื่อมล้ำ
หลักการที่รัฐธรรมนูญฉบับนี้ไม่ได้กล่าวถึงคือ เป้าหมายในการสร้างความเสมอภาคทางการศึกษาให้แก่ประชาชนทุกคน ซึ่งการลดความเหลื่อมล้ำเป็นเพียงเครื่องมือหนึ่งเท่านั้น เมื่อเป้าหมายในการจัดการศึกษาไม่ได้เป็นไปเพื่อการสร้างความเสมอภาคแล้ว การสงเคราะห์ผู้ขาดแคลนทุนทรัพย์โดยรัฐจึงเป็นการจัดการที่ต้องทำให้เกิดขึ้นอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ หากแต่สิ่งที่ต้องเกิดขึ้นคือการทำทั้งสองอย่างควบคู่กันไป การสร้างความเสมอภาคนั้นควรระบุอยู่ในทั้งรัฐธรรมนูญและพระราชบัญญัติการศึกษาชาติอย่างชัดเจน
กรณีต่างประเทศ เช่น ประเทศฟินแลนด์ได้ให้หลักการในการจัดการศึกษาดังนี้
ความเข้าใจพื้นฐานของการจัดการศึกษาฟินแลนด์คือ equity หรือความเสมอภาค สิทธิในการเข้าถึงการศึกษาขั้นพื้นฐานโดยไม่มีค่าใช้จ่าย และหน่วยงานของรัฐจะต้องประกันสิทธิให้ประชาชนทุกคนในการได้รับบริการการศึกษาอย่างเท่าเทียมกันตามความสามารถ ความตั้งการพิเศษต่าง ๆ ของแต่ละบุคคล รวมถึงโอกาศที่จะพัฒนาตนเองโดยปราศจากอุปสรรคด้านเศรษฐฐานะของบุคคล
และหลักการนี้สะท้อนอยู่ในพระราชบัญญัติการศึกษาขั้นพื้นฐานฟินแลนด์ 628/1998 ในข้อ 3 หมวด 2 วัตถุประสงค์ในการจัดการศึกษา
“เป้าหมายของการศึกษาคือการเพิ่มความมั่นคงในการสร้างความเสมอภาคทางการศึกษาทั่วประเทศ”
หลักการประการสิทธิในการเข้าถึงการศึกษาของฟินแลนด์มิได้เป็นเรื่องที่มีมาช้านาน ในช่วงศตวรรษที่ 19 ลักษณะการจัดการศึกษาภายใต้การปกครองของรัสเซียโดยเฉพาะการจัดการศึกษาของนักเรียนเตรียมทหารในฟินแลนด์ขณะนั้นยังอยู่ในวงแคบและเป็นไปเพื่อการได้เป็นเจ้าหน้าที่ทหารของรัสเซียซึ่งมีเส้นทางอาชีพดีกว่า และมีโอกาสได้รับตำแหน่งสูงในวงการราชการฟินแลนด์อีกด้วย โดยปลายศตวรรษที่ 19 ประชาชนฟินแลนด์ได้รับสิทธิในการเข้าโรงเรียน แต่มีประชาชนเพียงครึ่งเดียวเท่านั้นที่ไปโรงเรียน ต่อมาหลังจากการได้รับอิสรภาพในค.ศ.1917 สาธารณรัฐฟินแลนด์จึงได้ประกาศให้เกิดระบบการศึกษาภาคบังคับในค.ศ.1921 และการสร้างความเสมอภาคทางการศึกษาจึงได้ดำเนินการเรื่อยมาอย่างต่อเนื่อง
ปัญหาของรัฐไทยคือ ลักษณะของรัฐที่อ.นิธิ เอียวศรีวงศ์เสนอนิยามว่าเป็นรัฐ patrimonial คือรัฐที่จัดการทรัพยากรภายในประเทศด้วยการมองว่าเป็นการจัดการทรัพย์สินส่วนตัว โดยใช้ระบบความสัมพันธ์เครือข่ายส่วนตัวเข้ามาช่วยจัดการจนก่อร่างสร้างระบบอุปถัมภ์ขึ้นมา ทำให้ผลประโยชน์ตกอยู่กับคนไม่กี่กลุ่มเท่านั้น
อีกตัวอย่างที่ชัดเจนของการใช้วาทกรรมเพื่อสร้างสำนึกแห่งบุญคุณที่ชัดเจนมากอยู่ในหนังสือที่ชื่อว่า President Kim Il Sung and Education (1990) ในหัวข้อ He stops his car โดยเล่าเรื่องของผู้นำคิม อิล ซุงที่หยุดรถคุยกับเด็กชายที่ไม่มีรองเท้าใส่ซึ่งวิ่งตามรถของผู้นำ (ตัวบทแปลภาษาอังกฤษใช้คำว่า the great leader หรือ the father leader แทนคำว่าผู้นำ) มาเป็นระยะทาง 4 กิโลเมตร จากสภาพเด็กชายที่ผู้นำเห็นเขาจึงสั่งให้จัดการให้เด็กทั้งสองคนได้เรียนจนถึงระดับมหาวิทยาลัย
การที่รัฐใช้แว่นในการมองว่าการจัดการศึกษาเป็นเรื่องที่รัฐต้องทำให้ประชาชนเพื่อให้ได้มาซึ่งสำนึกแห่งบุญคุณจึงห่างไกลกับภาพของรัฐสมัยใหม่ซึ่งตั้งอยู่บนหลักการประชาธิปไตยที่ประชาชนคาดหวังมาก
ประชาชนคาดหวังให้รัฐมีประสิทธิภาพ บนหลักนิติรัฐ ยึดถือกฎหมายเหนือตัวบุคคล และมีความรับผิดรับชอบ (accountability) เป็นเงื่อนไขของการได้มาซึ่งอำนาจในการดำเนินงานด้านต่าง ๆ เพื่อคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้นของประชาชนในทุกมิติ การศึกษาจึงเป็นหน้าที่ที่รัฐต้องจัดการให้เกิดขึ้นในฐานะสวัสดิการอันเนื่องมาจากสิทธิในการเข้าถึงการศึกษาอย่างเท่าเทียมกับเป็นสิทธิขั้นพื้นฐานของประชาชน
หากรัฐสมัยใหม่แบบไทย ๆ ยังคงดึงดันที่จะปฏิเสธที่จะมองเห็นประชาชนและการพัฒนาประชนบนหลักการที่ทุกคนในประเทศนี้ล้วนเป็นส่วนหนึ่งของรัฐไทยอย่างเสมอหน้ากันทั้งสิ้น และรัฐบาลเป็นเพียงผู้ที่ได้รับมอบอำนาจจากประชาชนในการบริหารจัดสรรทรัพยากร เพื่อนำมาใช้จัดการศึกษาในการยกระดับคุณภาพชีวิตของทุกคน มิใช่เพื่อกลุ่มบุคคลใดบุคคลหนึ่งแล้ว ยังคงจัดการศึกษาแบบรัฐไทยที่มีลักษณะขอไปทีตามระบบราชการและยึดโยงกับเจ้านายมากกว่าประชาชนแต่กลับคาดหวังให้ประชาชนต้องสำนึกในการทำหน้าที่อันเป็นความรับผิดชอบของตนอยู่แล้ว สำนึกเช่นนี้รังแต่จะทำให้ความคับข้องใจที่ประชาชนมีต่อรัฐทวีคูณขึ้น
เมื่อรัฐวิ่งตามสำนึกอันเปลี่ยนแปลงไปตามยุคสมัยของประชาชนไม่ทัน หรืออาจไม่มีความตั้งใจที่จะดำรงตนให้เป็นรัฐสมัยใหม่ตามแบบที่ประชาชนคาดหวัง การปะทะกันทางความคิดที่อยู่เบื้องหลังการจัดการศึกษาอย่างการศึกษาเป็นสิทธิอันพึงมี และการศึกษาคือสิ่งที่รัฐจัดสรร หรือ “ประทาน” ให้จึงเป็นสิ่งที่หลีกเลี่ยงไม่ได้
อ้างอิง
พระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ.2542
ร่างพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติของคณะรัฐมนตรี (2564)
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2560
พระราชบัญญัติการศึกษาขั้นพื้นฐานแห่งฟินแลนด์ 628/1998
Meinander, Henrik. A History of Finland. 2011. C. Hurst&Co. London.
President Kim Il Sung and Education. 1990. Pyongyang.
https://www.naewna.com/politic/623627
https://ilaw.or.th/node/4209?fbclid=IwAR3ILKX6jhDSXNmiFztO4fd0hUHnuM971QSvVfBmG4-PI0zKjgFMhZHTzC4
