คณะราษฎรกับการปกครองส่วนท้องถิ่น

ผมยืนยันทุกครั้งที่มีโอกาสเสนอความเห็น ไม่ว่าจะเป็นในเวทีสัมมนาหรือการเรียนการสอน ตลอดจนการเขียนบทความทางวิชาการว่า “การปกครองท้องถิ่น” ในประเทศไทยที่แท้จริงเริ่มต้นในปี 2476 หลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองโดยคณะราษฎรเมื่อ 24 มิถุนายน 2475 แม้ว่าจะได้มีพัฒนาการมาก่อนหน้านั้นบ้างแล้ว แต่ก็มิใช่การปกครองท้องถิ่นแต่อย่างใด

เหตุที่ยืนยันอย่างนั้น เนื่องเพราะการปกครองท้องถิ่น เป็นการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินตามหลักการกระจายอำนาจ ซึ่งมี “ลักษณะสำคัญ” คือ มีการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็น “นิติบุคคล” แยกอิสระออกจากการบริหารราชการส่วนกลาง ทำให้มีสิทธิและอำนาจในการทำนิติกรรมและสัญญาต่างๆ ตลอดจนเป็นเจ้าของหรือถือครองกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินต่างๆ โดยมีเจ้าหน้าที่ ทรัพย์สิน งบประมาณและรายได้เป็นของท้องถิ่นเอง มีการเลือกตั้งสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่นทั้งหมดหรือบางส่วน เพื่อให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการปกครอง

ย้อนไปก่อนนั้น ในปี 2440 พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ 5 ได้ทรงมีพระราชดำริให้มีการทดลองจัดตั้งระบบสุขาภิบาลขึ้นเป็นครั้งแรก คือ สุขาภิบาลกรุงเทพ ต่อมาในปี 2448 ได้มีการขยายกิจการต่อไป โดยพระบรมราชโองการให้ยกฐานะตำบลท่าฉลอมเป็น “สุขาภิบาลท่าฉลอม” จึงถือได้ว่าสุขาภิบาลท่าฉลอมเป็นสุขาภิบาลแห่งแรกในหัวเมืองของประเทศไทย โดยเจ้าหน้าที่ของสุขาภิบาลในขณะนั้น ได้แก่ บุคคลซึ่งทางราชการแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งได้แก่ ผู้ว่าราชการเมือง นายอำเภอ กรรมการอำเภอ และกำนันผู้ใหญ่บ้าน เป็นผู้บริหารงานรับผิดชอบ เรียกว่า กรรมการสุขาภิบาล

ต่อมาได้ทรงขยายกิจการสุขาภิบาลไปยังหัวเมืองต่าง ๆ และในการนี้ก็ได้ตรา “พระราชบัญญัติสุขาภิบาลเมือง และสุขาภิบาลท้องถิ่น” ขึ้น กิจการสุขาภิบาลทำท่าจะแพร่หลาย แต่พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวได้เสด็จสวรรคตเสียก่อน กิจการสุขาภิบาลจึงสะดุดลงไป

อย่างไรก็ตาม สุขาภิบาลในครั้งนั้นยังมิใช่การปกครองท้องถิ่นแต่อย่างใด เพราะมิได้เข้าลักษณะสำคัญที่กล่าวมาแล้วข้างต้น แต่เป็นเพียงการให้พื้นที่มีโอกาสในการจัดการบริการสาธารณะ โดยเป็นการบริหารจากส่วนกลางหรือข้าราชการประจำที่ถูกส่งมาจากส่วนกลาง ไม่ใช่การกระจายอำนาจที่แท้จริง

ในสมัยพระบาทสมเด็จพระปกเกล้า รัชกาลที่ 7 ได้ทรงปรึกษากับ เจ้าฟ้ากรมหลวงลพบุรีราเมศร์ ว่าอยากจะให้มีคณะกรรมการขึ้นชุดหนึ่งเพื่อพิจารณาการจัดตั้ง “เทศบาล (municipality)” ขึ้นในประเทศไทย และในที่สุดได้มีการแต่งตั้งคณะกรรมการประกอบด้วย นายอาร์ ดี เครก (Richard D. Craig) เป็นประธานกรรมการ และมี อำมาตย์เอกพระกฤษณาพรพันธ์, พระยาจินดารักษ์, บุญเชย ปิตรชาติ เป็นกรรมการ โดย คณะกรรมการฯ มีความเห็นว่าควรเสนอ “ร่างพระราชบัญญัติเทศบาล” ขึ้น แต่ยังไม่ได้ทูลเกล้าฯ เพื่อทรงลงพระปรมาภิไธย ก็เข้าสู่การเปลี่ยนแปลงครั้งใหญ่ นั่นคืการ “อภิวัฒน์สยาม” หรือ การปฏิวัติเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณายาสิทธิราชย์ มาเป็นระบอบประชาธิปไตยในปี 2475

หลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง “คณะราษฎร” ได้เริ่มจัดวางรูปแบบและระเบียบการบริหารราชการของประเทศ ด้วยการประกาศใช้ พ.ร.บ.ว่าด้วยระเบียบราชการบริหารแห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ.2476 ซึ่งนำรูปแบบมาจากฝรั่งเศส โดยจัดระเบียบการบริหารราชการแผ่นดินออกเป็น 3 ส่วน คือ ราชการบริหารส่วนกลาง ราชการบริหารส่วนภูมิภาค และราชการบริหารส่วนท้องถิ่น

นี่ถือเป็นการรองรับสถานะทางกฎหมายของราชการส่วนท้องถิ่นเป็นครั้งแรกในการบริหารราชการแผ่นดิน

ในส่วนของการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นหรือการปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น คณะราษฎรก็ได้มีการออกกฎหมายขึ้นไปในคราวเดียวกันคือ “พ.ร.บ.จัดระเบียบเทศบาล พ.ศ.2476” จึงส่งผลให้มีองค์กรปกครองท้องถิ่นตามหลักการปกครองท้องถิ่นที่ครบถ้วนเป็นครั้งแรก โดยประกอบไปด้วยฝ่ายบริหาร ฝ่ายสภาเทศบาลที่สามารถออกเทศบัญญัติได้ มีฐานะเป็นนิติบุคคล มีงบประมาณ มีทรัพย์สิน ฯลฯ

ในชั้นแรกมุ่งหวังที่จะให้มีการปกครองท้องถิ่นในรูปแบบเดียวและหวังจะให้มีการจัดตั้งเทศบาลขึ้นในทุกพื้นที่และทุก4,800 ตำบลในขณะนั้น โดยผู้ที่มีส่วนสำคัญในการผลักดันให้เกิด พ.ร.บ.ฉบับนี้ก็คือ ปรีดี พนมยงค์ แกนนำคนสำคัญฝ่ายพลเรือนของคณะราษฎรนั่นเอง แม้ว่าในระยะเริ่มต้นจะสามารถจัดตั้งได้เพียง 35 แห่ง และก่อนสิ้นสุดของยุคคณะราษฎร ( ปี 2490) สามารถจัดจัดตั้งได้เพียง 117 แห่งในปี 2488ก็ตาม เนื่องเพราะสถานการณทางการเมืองในขณะนั้นมีความพลิกผันเกือบตลอดเวลาและประกอบกับการเกิดขึ้นของสงครามโลกครั้งที่ 2 แต่ก็ถือว่าได้วางรากฐานของการปกครองท้องถิ่นขึ้นแล้ว

อย่างไรก็ตาม จอมพล ป.พิบูลสงคราม ซึ่งก็เป็นหนึ่งในคณะราษฎร ที่ต่อมาแม้จะเกิดการรัฐประหารปี 2490 ที่ทำให้มองว่าสิ้นสุดยุคคณะราษฎร แต่ในยุคที่ชีวิตจอมพล ป. พลิกผันกลับมาเป็นนายกรัฐมนตรีอีกครั้ง ก็ได้มีการฟื้นฟูระบบสุขาภิบาลโดยมีการตรา พ.ร.บ.สุขาภิบาล พ.ศ.2495 เพื่อเร่งพัฒนาท้องถิ่นและเตรียมการยกระดับเป็นเทศบาลในอนาคต หากแต่การจัดตั้งสุขาภิบาลยังยึดรูปแบบและโครงสร้างสุขาภิบาลเดิมในสมัย รัชกาลที่ 5 ที่มีการแต่งตั้งข้าราชการประจำไปควบคุมสุขาภิบาล(local Government by Government Officials) และมีการตรา พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัด พ.ศ.2498 เนื่องจากองค์กรปกครองท้องถิ่นเดิมที่มีอยู่จะอยู่แต่ในเขตเมืองเท่านั้น จึงตั้งเป็น อบจ.ที่มีสถานะเป็น นิติบุคคลแยกออกจากการบริหารราชการส่วนภูมิภาค

นอกจากนั้นยังมีการออก พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการส่วนตำบล พ.ศ.2499 เพื่อจัดจั้ง อบต.ที่มีฐานะเป็นนิติบุคคลและสามารถดำเนินงานได้อย่างอิสระ โดย อบต.มีโครงสร้างที่ประกอบด้วยสภาตำบลทำหน้าที่ออกข้อบัญญัติและทำหน้าที่ฝ่ายบริหารในรูปแบบคณะกรรมการตำบลที่มีกำนันเป็นประธานโดยตำแหน่ง แต่ก็ไม่ประสบความสำเร็จจนต้องมีการออก พ.ร.บ.สภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. 2537 เสียใหม่ ซึ่งทั้งโครงสร้างของสุขาภิบาล, อบจ.และ อบต.ต่างถูกปรับโครงสร้างใหม่ตามผลของรัฐธรรมนูญฯปี 2540 ที่ให้ฝ่ายบริหารมาจากการเลือกตั้งและแยกฝ่ายบริหารกับฝ่ายสภาฯ ออกจากกัน

แทนที่จะมาจากการแต่งตั้งเช่นในอดีต โดยมีการยกฐานะสุขาภิบาลเป็นเทศบาลเสียทั้งหมดและออก พ.ร.บ.องค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 เสียใหม่เช่นกัน โดยกำหนดให้มี “นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด” เป็นการเฉพาะแทนการทำหน้าที่หัวหน้าฝ่ายบริหาร อบจ. ขณะที่ผู้ว่าราชการจังหวัดซึ่งเป็นข้าราชการส่วนภูมิภาคเช่นในอดีต

จากที่กล่าวมาข้างต้น จะเห็นได้ว่า “คณะราษฎร” เป็นผู้ที่ทำให้การปกครองท้องถิ่นของไทยเกิดขึ้นอย่างเป็นรูปธรรมและสมบูรณ์ครบถ้วนตามหลักการของการปกครองท้องถิ่น สมควรที่เราจะได้ระลึกถึงคุณูปการนี้

เรื่องที่เกี่ยวข้อง

กระทำให้ชำนาญ บทความ

บทบาทและอำนาจหน้าที่ของ “นายกเทศมนตรี” และ “สมาชิกสภาเทศบาล”

ความเคลื่อนไหว เขย่าเลือกตั้งท้องถิ่น

“ประยูร วงศ์ปรีชากร” ร่วมกิจกรรมคนรุ่นใหม่ – ชูนโยบายสร้าง “พื้นที่สาธารณะ” เชื่อมผู้คน – กิจกรรม – พัฒนาย่านเศรษฐกิจ ฟื้นเมือง “หาดใหญ่” !

ความเคลื่อนไหว เขย่าเลือกตั้งท้องถิ่น

“มนตรี คงวชิรวิทย์” ลุยเทศบาลนครนครสวรรค์ – “Walk to Win เดินคว้าชัย” 30 วันสุดท้ายบอกเล่านโยบาย – ฟังปัญหาชาว “ปากน้ำโพ”

ความเคลื่อนไหว เขย่าเลือกตั้งท้องถิ่น

ติวเข้มทีมเทศบาลนคร “นครราชสีมา” – “ฉัตร สุภัทรวณิชย์” ชิงนายก ชู “4 แก้ 4 ก้าว” สร้าง “โคราช สมาร์ท ซิตี้”

เรื่องเด่น

กิจกรรม

20

ธันวาคม

20 ธันวาคม เลือกตั้งนายก อบจ. – ส.อบจ. ทั่วประเทศ

ความเคลื่อนไหว

   ดูทั้งหมด

99 วัน หลังรับตำแหน่ง นายกฯ “เทศบาลก้าวหน้า” มั่นใจ “น้ำประปาดื่มได้” เป็นจริง !

ทำทันที! เทศบาล “ก้าวหน้า” ชู “น้ำประปาดื่มได้”

“ประยูร วงศ์ปรีชากร” ร่วมกิจกรรมคนรุ่นใหม่ – ชูนโยบายสร้าง “พื้นที่สาธารณะ” เชื่อมผู้คน – กิจกรรม – พัฒนาย่านเศรษฐกิจ ฟื้นเมือง “หาดใหญ่” !

“มนตรี คงวชิรวิทย์” ลุยเทศบาลนครนครสวรรค์ – “Walk to Win เดินคว้าชัย” 30 วันสุดท้ายบอกเล่านโยบาย – ฟังปัญหาชาว “ปากน้ำโพ”

ติวเข้มทีมเทศบาลนคร “นครราชสีมา” – “ฉัตร สุภัทรวณิชย์” ชิงนายก ชู “4 แก้ 4 ก้าว” สร้าง “โคราช สมาร์ท ซิตี้”

ส่องตราสัญลักษณ์ “เทศบาล” ท้องถิ่นไหนมี “รัฐธรรมนูญ” ปรากฏ ?

บทความ

   ดูทั้งหมด
Reading Revolution บทความ

อ่านความยุติธรรม ย้อนคิดความยุติธรรมไทย

Common School บทความ

ประวัติศาสตร์ของทุกคน ตอนที่ 1 : ฝึกอ่านหลักฐานชั้นต้น ตีความประวัติศาสตร์ด้วยตัวเอง

Common School บทความ

ตลาดวิชาอนาคตใหม่ การผจญภัยทางปัญญา โดย ปิยบุตร แสงกนกกุล

บทความ บทความพิเศษ

เมื่อรัฐก่อ “นิติสงคราม” กับประชาชน เราจะหยุดยั้งมันได้อย่างไร?

บทความ บทความพิเศษ

จากกรณีประสิทธิ์ เจียวก๊ก ถึงการปฏิรูปสถาบันกษัตริย์

บทความ

“ประสิทธิ์ เจียวก๊ก” จากนักธุรกิจผู้เดินเข้านอกออกในกองทัพ สู่วิทยากรไอโอจิตอาสา 904 สุดท้ายกลายเป็น “นักต้มตุ๋นพันล้าน” บทเรียนราคาแพงของการอ้างความ “จงรักภักดี”

บทความ

“จิตร ภูมิศักดิ์” นักตั้งคำถามแห่งยุคสมัย – ต้นแบบเยาวชนคนรุ่นใหม่

Common School บทความ

ขอบฟ้าความเป็นไปได้ 3 : เออร์เดม กุนดุซ “คนยังคงยืนเด่นโดยท้าทาย”

Common School บทความ

เสียงที่ไม่ได้ยิน : ปัญหา และทางออกของคนงานแพลตฟอร์ม