มองญี่ปุ่น มองไทย (2020) “ท้องถิ่นที่เข้มแข็ง” สร้างความเจริญก้าวหน้าให้ประเทศ

ในฐานะเป็นผู้หนึ่งที่มีส่วนในการยกร่าง พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการเชียงใหม่มหานครฯและร่าง พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการจังหวัดจัดการตนเองฯ ผมมักจะยกตัวอย่างการปกครองท้องถิ่นของญี่ปุ่นมาอธิบายประกอบอยู่เสมอ เพราะนอกจากความทรหดอดทน ความมีระเบียบวินัยแล้ว อย่างอื่นญี่ปุ่นแทบจะไม่มีอะไรเหนือกว่าไทยเลย เปิดประเทศก็หลังไทย รถไฟก็เข้ามาพร้อมๆ กัน มิหนำซ้ำยังตกเป็นประเทศผู้แพ้สงคราม ซึ่งในเหตุการณ์นั้นก็โดนระเบิดปรมาณูถล่มที่ฮิโรชิมาและนางาซากิเสียหายอย่างยับเยิน แต่ทว่าปัจจุบันนี้กลับมีความเจริญก้าวหน้ามากกว่าไทยหลายเท่าตัว ส่วนหนึ่งเป็นเพราะมีการปกครองท้องถิ่นที่เข้มแข็ง

ญี่ปุ่นเป็นประเทศที่อยู่ในทวีปเอเชีย มีรูปแบบของรัฐเป็นรัฐเดี่ยว และปกครองด้วยระบอบประชาธิปไตยในระบบรัฐสภา มีองค์พระจักรพรรดิหรือกษัตริย์ทรงเป็นประมุข โดยมีนายกรัฐมนตรีเป็นผู้นำในการบริหารประเทศ เช่นเดียวกับประเทศไทย 

แต่ในการโครงสร้างการบริหารราชการแผ่นดิน แบ่งออกเป็น 2 ส่วน คือ การบริหารราชการส่วนกลาง และการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ซึ่งแตกต่างจากไทยที่มีการบริหารราชการส่วนภูมิภาครวมอยู่ด้วย

การบริหารราชการส่วนกลาง

ญี่ปุ่นเป็นประเทศที่ปกครองระบอบประชาธิปไตยในรูปแบบรัฐสภา มีนายกรัฐมนตรีเป็นผู้นำในการบริหารประเทศ รัฐสภาเป็นระบบ 2 สภา ประกอบด้วยวุฒิสภา (House of Councilor) และสภาผู้แทนราษฎร (House of Representative) 

สภาผู้แทนราษฎรมีจำนวนสมาชิกทั้งสิ้น 480 คน โดยมาจากการเลือกตั้งแบบเขตละ 1 คน จำนวน 300 คน อีก 180 คน มาจากการเลือกตั้งในระบบสัดส่วน มีวาระในการดำรงตำแหน่งคราวละ 4 ปี

ฝ่ายบริหาร มีนายกรัฐมนตรีเป็นหัวหน้า ซึ่งมาจากหัวหน้าพรรคเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎรเป็นผู้รับผิดชอบในการบริหารประเทศร่วมกับคณะรัฐมนตรี ดูแลรับผิดชอบกระทรวงและหน่วยงานต่างๆ ที่มีฐานะเทียบเท่ากระทรวงทั้งหมด 11 กระทรวง

การบริหารราชการส่วนท้องถิ่น

การปกครองท้องถิ่นของญี่ปุ่นได้รับการบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับปี  1947 ซึ่งเป็นรัฐธรรมนูญที่ร่างขึ้นโดยคณะผู้ยึดครองของสหรัฐอเมริกา ที่เข้ามาจัดระเบียบทางการเมือง การบริหาร และระบบเศรษฐกิจ หลังจากญี่ปุ่นพ่ายแพ้ในสงครามโลกครั้งที่ 2 ต่อฝ่ายสัมพันธมิตร ซึ่งรัฐธรรมนูญฉบับนี้ บัญญัติให้การปกครองท้องถิ่นเป็นส่วนหนึ่งที่สำคัญของระบบการปกครองของรัฐ และยังมีการออกกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับท้องถิ่นเป็นการเฉพาะอีกด้วย นั่นคือ กฎหมายปกครองตนเองของท้องถิ่น (Local Autonomy Law) ซึ่งประกาศใช้ในปีเดียวกับรัฐธรรมนูญ

กฎหมายปกครองตนเองส่วนท้องถิ่นจัดระดับชั้นการปกครองท้องถิ่นของญี่ปุ่นออกเป็น 2 ชั้น (Two-Teir System) คือ ระดับบน (Upper Tier) ได้แก่ จังหวัด (Prefecture) และ ระดับล่าง(Lower Tier) ได้แก่ เทศบาล (Municipal) จึงมีผลทำให้จังหวัดมีพื้นที่ในการดำเนินงานครอบคลุมองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับเทศบาลทั้งหมด ปัจจุบันมี 47 จังหวัด (รวมทั้งมหานครโตเกียวที่มีขอบเขตและอำนาจหน้าที่ในการบริหารงานที่มากกว่าจังหวัดปกติ) และ มีเทศบาล จำนวน 1,718 แห่ง

หลักการระบบการปกครองท้องถิ่นแบบ 2 ชั้นนี้ ระดับล่าง (Lower Tier หรือ Basic Tier) หรือเทศบาล เป็นพื้นที่แคบ (narrow area) แต่มีความสำคัญสูงสุด เพราะมีความใกล้ชิดกับประชาชนมากที่สุด 

ดังนั้น ในการจัดทำบริการสาธารณะแก่ประชาชน ถือว่ากิจกรรมใดที่เทศบาลทำได้ ให้พิจารณากิจกรรมนั้นเป็นของเทศบาลก่อน ซึ่งหลักการนี้เรียกว่า “หลักเทศบาลสำคัญที่สุด(Municipality First Principle)” ทำให้ กิจกรรมบริการประชาชนส่วนใหญ่เทศบาลมักจะเป็นผู้รับผิดชอบ ยกเว้นกิจกรรมที่ไม่เหมาะสมกับเทศบาลจริงๆ หรือกิจกรรมที่จังหวัดสามารถทำได้ดีกว่าเท่านั้น จังหวัดจึงจะเป็นผู้รับผิดชอบ

ส่วนระดับบนหรือระดับจังหวัด ถือว่าเป็นท้องถิ่นที่มีพื้นที่กว้าง (Wide Area Local Government) เป็นการจัดตั้งขึ้นเพื่อ (1) เป็นศูนย์กลางในการเชื่อมโยงท้องถิ่นระดับเทศบาลในพื้นที่จังหวัดเดียวกันเข้าด้วยกัน เพื่อให้การปฏิบัติภารกิจเชื่อมโยงเข้าด้วยกันได้ง่ายขึ้น ไม่ใช่ตั้งขึ้นเพื่อทำงานแข่งกับเทศบาล (2) เพื่อรับผิดชอบกิจกรรมที่มีขนาดใหญ่เชื่อมต่อกันหลายเทศบาล และมีความสลับซับซ้อนจนท้องถิ่นระดับเทศบาลปฏิบัติไม่ได้ หรือปฏิบัติได้แต่ไม่ได้ผลดีเท่า (3) เป็นหมุดเชื่อมโยง (Linking Pin) ระหว่างท้องถิ่นกับระดับชาติ ทำให้ระบบบริหารราชการแผ่นดินสามารถบูรณาการกันทั้งประเทศ (4) เพื่อสนับสนุน ส่งเสริมการทำงานของท้องถิ่นระดับล่าง เพื่อให้ประชาชนได้รับบริการที่ทั่วถึง เป็นธรรมและเพียงพอแก่ความจำเป็นในการดำรงชีวิต

อย่างไรก็ตาม จังหวัดและเทศบาลมีสถานะเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่เท่าเทียมกัน เพียงแต่แบ่งหน้าที่ความรับผิดชอบกัน ไม่ได้หมายความว่าเทศบาลเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่อยู่ภายใต้สังกัดจังหวัด ดังนั้น จังหวัดจึงมีอำนาจเพียงให้คำแนะนำและแนวทางแก่เทศบาลเท่านั้น ไม่สามารถใช้อำนาจสั่งการเทศบาลได้ 

อำนาจหน้าที่ของจังหวัด มีในเรื่องที่เกี่ยวกับ กิจการตำรวจซึ่งบริหารงานโดยคณะกรรมการความปลอดภัยสาธารณะ / การควบคุมดูแลโครงสร้างพื้นฐาน เช่น การวางผังเมือง ถนนทางหลวง แม่น้ำ เคหะชุมชน ฯลฯ ซึ่งผังเมืองในหลายจังหวัดของเราหลายครั้งที่หมดอายุไปตั้งหลายปีแล้วประกาศใช้ใหม่ไม่ได้เพราะติดอยู่ที่กรมโยธาธิการและผังเมืองที่นั่งเขียนอยู่ที่กรุงเทพ / บริหารจัดการโรงเรียนมัธยมปลาย การจัดสรรเงินเดือนและสวัสดิการของครู / สวัสดิการสังคม ได้แก่ สวัสดิการเด็ก สวัสดิการผู้สูงอายุ / การสาธารณสุขและอนามัย / การพาณิชย์และการอุตสาหกรรม เช่น การสร้างศูนย์อุตสาหกรรมเพื่อดึงดูดการลงทุน ฯลฯ

หัวหน้าฝ่ายบริหารของจังหวัด คือ ผู้ว่าราชการจังหวัด (Governor) ซึ่งมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน มีวาระในการดำรงตำแหน่งคราวละ 4 ปี สามารถแต่งตั้งรองผู้ว่าราชการจังหวัดเพื่อช่วยเหลือในการปฏิบัติงานได้ โดยต้องให้สภาจังหวัดให้การรับรองก่อนเข้ารับตำแหน่ง

อำนาจหน้าที่ของผู้ว่าราชการจังหวัด มีในเรื่องที่เกี่ยวกับการเสนอร่างกฎหมายต่างๆ เพื่อให้สภาจังหวัดพิจารณา / การเสนอร่างข้อบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีเพื่อให้สภาจังหวัดอนุมัติและบริหารงบประมาณตามที่ได้รับการอนุมัติ / จัดเก็บภาษี ค่าธรรมเนียม และค่าปรับต่างๆ แล้วส่งส่วนกลางประมาณ 30 เปอร์เซ็นต์ ที่เหลือ ประมาณ 70 เปอร์เซ็นต์เก็บไว้บริหารจังหวัด (อัตราส่วนของแต่ละจังหวัดไม่เท่ากัน แล้วแต่ TOR ที่ทำกับรัฐบาล)

ตรงกันข้ามกับของไทยที่กรมสรรพากรเป็นผู้เก็บแล้วส่งกลับมาตามแต่ใครจะมีฝีมือในการล็อบบี้ โดยเหลือภาษีเล็กๆ น้อยๆ ให้ท้องถิ่นไว้แทะกระดูก เช่น ภาษีบำรุงท้องที่และภาษีโรงเรือน (ปัจจุบันยกเลิกแล้วแต่ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างใหม่ยังบังคับใช้แก่ท้องถิ่นไม่ได้) ภาษีป้าย ฯลฯ แม้ว่ารัฐธรรมนูญปี 2540 จะเคยบัญญัติให้ตั้งงบประมาณแผ่นดินให้ท้องถิ่นร้อยละ 35 แต่ รัฐธรรมนูญปี 2550 และ 2560 ก็แกล้งลืมไปเสีย ปัจจุบันงบประมาณ ปี 2563 ที่ให้ท้องถิ่นของไทยเราที่รวมแล้วรวมอีกยังอยู่ที่ประมาณ 29.47 เปอร์เซ็นต์เท่านั้น น่าอายจีนที่ถึงแม้นว่าจะเป็นสังคมนิยมคอมมิวนิสต์ยังคืนให้ท้องถิ่นถึง 60 เปอร์เซ็นต์ ส่วนกลางเอาไปเพียง 40 เปอร์เซ็นต์

นอกจากนั้น ผู้ว่าราชการจังหวัดของญี่ปุ่นยังมีอำนาจในการอนุมัติสัญญา จัดตั้ง บริหารกิจการสาธารณะและยุบเลิกกิจการสาธารณะ / แต่งตั้งและปลดรองผู้ว่าราชการจังหวัด (ซึ่งไทยเราทำไม่ได้ อย่าว่าแต่แต่งตั้งหรือปลดรองผู้ว่าฯ เลย ย้ายยังทำไม่ได้เลย ที่เชียงใหม่สมัย 20 กว่าปีมาแล้ว ผู้ว่าฯ กับรองไม่ถูกกัน ต่างคนต่างเส้นใหญ่ทั้งคู่ ย้ายก็ไม่ได้ ผู้ว่าฯ เลยไม่มอบงานให้ทำเสียอย่างนั้น รองก็เลยกินเงินเดือนฟรีโดยไม่มีงานทำ ) / แต่งตั้งและบริหารเจ้าหน้าที่ของท้องถิ่น / อำนาจในการยุบสภาจังหวัด ซึ่งบ้านเราเป็นอำนาจของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย

ที่สำคัญที่ข้าราชการภูมิภาคทั้งหลายในปัจจุบันที่กังวลว่าเมื่อมีการรณรงค์ให้ยกเลิกราชการส่วนภูมิภาคก็คือจะเอาข้าราชการส่วนภูมิภาคไปไว้ไหน ซึ่งในเรื่องนี้ อำนาจหน้าที่ของผู้ว่าราชการจังหวัดของญี่ปุ่นจะดูแลข้าราชการที่สังกัดส่วนกลาง (ซึ่งน้อยมาก ส่วนใหญ่แล้วจะเป็นหน่วยงานด้านวิชาการ) ที่ทำงานอยู่ในจังหวัดโดยผู้ว่าราชการจังหวัดในฐานะเป็นตัวแทนรัฐบาลกลาง เพื่อดำเนินกิจการแทนให้สำเร็จลุล่วงตามกฎระเบียบและแนวทางที่รัฐบาลกลางวางไว้เพราะจังหวัดมิใช่รัฐอิสระแต่อย่างใด ส่วนข้าราชการที่เหลือทั้งหลายทั้งปวงก็เป็นข้าราชการที่สังกัดจังหวัดขึ้นการบังคับบัญชากับผู้ว่าราชการจังหวัดที่มาจากการเลือกตั้ง ไม่ต้องวิตกกังวลว่าจะถูกกลั่นแกล้งโยกย้ายข้ามประเทศเหมือนบ้านเรา

จะเห็นได้ว่าญี่ปุ่นเป็นรัฐเดี่ยวเหมือนกับเรา มีสถาบันกษัตริย์เช่นเดียวกับเรา ใช้ระบบรัฐสภาเช่นเดียวกับเรา แต่ที่แตกต่างจากของเรา คือ ไม่มีการบริหารราชการส่วนภูมิภาค ทำให้การแก้ไขปัญหาต่างๆ สามารถแก้ไขได้อย่างฉับไว

โดยเฉพาะอย่างยิ่งการแก้ไขปัญหาภัยพิบัติซึ่งเมื่อเปรียบเทียบกับของไทยเราไม่ว่าจะเป็นปัญหาฝุ่นควันพิษที่ภาคเหนือ หรือปัญหาภัยภิบัติทั่วไป ตัวอย่างเช่น ประธานคณะกรรมการอำนวยการกำกับติดตามการช่วยเหลือผู้ประสบอุทกภัย (คชอ.) คือ รัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรี ซึ่งรวบอำนาจการช่วยเหลือและงบประมาณอยู่ที่ส่วนกลาง ซึ่งต้องพึ่งพาการรายงานข้อมูลของข้าราชการ เช่น  มีผู้เข้าเกณฑ์ได้รับการช่วยเหลือกี่ครัวเรือนในแต่ละพื้นที่ ฯลฯ ที่แย่กว่านั้นผู้ประสบภัยปีก่อนหน้าบางทียังไม่ได้รับเงินช่วยเหลือเลย 

นี่แสดงให้เห็นถึงความไร้ประสิทธิภาพของการรวมศูนย์อำนาจ ซึ่งแตกต่างจากญี่ปุ่นโดยสิ้นเชิงที่ให้ท้องถิ่นสามารถจัดการตนเองได้ในระดับที่เป็นที่น่าพอใจ มิใช่รอการสั่งการส่วนกลางโดยผ่านราชการส่วนภูมิภาค

ตัวอย่างที่ดีอีกตัวอย่างหนึ่งล่าสุด คือ กรณีของผู้ว่าราชการจังหวัดฮอกไกโด ในการแก้ไขปัญหาโควิด-19 ที่คนไทยชื่นชอบจนส่งข้อข้อความหรือโปสการ์ดไปแสดงความยินดีกันมากมาย แต่ก็น่าย้อนแย้งเป็นอย่างยิ่งเพราะเมื่อผมถามว่างั้นเราเลือกตั้งผู้ว่าฯ สำหรับประเทศไทยกันไหม กลับมีเสียงบอกว่ายังไม่พร้อมๆ

ถึงเวลาแล้วที่ประเทศไทยเราจะต้องขับเคลื่อนไปข้างหน้าแทนที่จะรวมศูนย์อำนาจอยู่แต่ในส่วนกลาง เพราะการรวมศูนย์อำนาจก็คือการรวมปัญหาเข้ามา หากเราแก้ปัญหาการรวมศูนย์อำนาจนี้ได้ ผลพลอยได้อีกอย่างหนึ่งก็คือการป้องกันการรัฐประหารได้อย่างชะงัด เพราะประเทศไทยที่ผ่านมา หากสามารถเคลื่อนรถถังเก่าๆไม่กี่คันยึดสถานีวิทยุโทรทัศน์ ก็สามารถยึดอำนาจได้แล้ว เพราะอำนาจมันรวมศูนย์อยู่ที่ส่วนกลาง 

แต่หากเราให้อำนาจไปอยู่ที่ท้องถิ่นทั่วประเทศ รถถังก็ยึดได้แค่อาคารสถานที่ แต่จะยึดอำนาจการบริหารไปทั้งหมดเหมือนที่ผ่านมาย่อมทำไม่ได้ 

ดังตัวอย่างของญี่ปุ่นที่ผมได้ยกตัวอย่างมานี้ ข้อเท็จจริงคือว่าตั้งแต่หลังสงครามโลกครั้งที่ 2 เป็นต้นมาเมื่อมีการประกาศใช้กฎหมายให้อำนาจแก่ท้องถิ่น ญี่ปุ่นไม่เคยมีการยึดอำนาจเลย เพราะอำนาจไม่ได้รวมศูนย์อยู่ที่เมืองหลวงที่เดียวเหมือนของไทย

“ยุติระบบราชการรวมศูนย์ กระจายอำนาจให้ท้องถิ่น” ผมพร้อมแล้ว คุณล่ะพร้อมหรือยัง

เรื่องที่เกี่ยวข้อง

เรื่องเด่น

บทความ

   ดูทั้งหมด
ความเคลื่อนไหว รายงานพิเศษ เขย่าเลือกตั้งท้องถิ่น

ปลุกท้องถิ่น เปลี่ยน “นครปฐม” ลุยฟังปัญหา – รับข้อเสนอแนะออกแบบนโยบาย ชูฟื้น “เจดีย์บูชา” คลองประวัติศาสตร์

Common School : Covid-1984

New Normal : การทำให้สภาวะยกเว้นกลายเป็นเรื่องปกติถาวร

โลกใหม่ที่เป็นไปได้

เผด็จการกับการทำลายรัฐสวัสดิการ : ประวัติศาสตร์โดยย่อของการปฏิเสธรัฐสวัสดิการโดยฝั่งอำนาจนิยม (2)

กระทำให้ชำนาญ

คณะราษฎรกับการปกครองส่วนท้องถิ่น

Photo Essay

88 ปี 2475: สถานที่ ผู้คน และความทรงจำ

ขอบฟ้าความเป็นไปได้

ก้าวแรกของความเป็นไปได้

กระทำให้ชำนาญ

กระทรวงท้องถิ่นไม่ใช่คำตอบ

ประชาธิปไตยดิจิทัล

ความเป็นส่วนตัว และ การยับยั้งโรคระบาด

รายงานพิเศษ

สรุป 3 ผลงาน “คณะก้าวหน้า” ท่ามกลางปัญหาฝุ่นควันและโควิด -19 “มอบเครื่องฟอกอากาศ – จัดสร้างอุปกรณ์แพทย์ – คอนเสิร์ตระดมทุน” ครบรอบ 3 เดือนยุบพรรคอนาคตใหม่ 2 เดือนจัดตั้ง “คณะก้าวหน้า” #เราไปต่อ