จากการที่ จ.บุรีรัมย์และอุทัยธานี ตามด้วยกรุงเทพมหานคร และตามมาอีกหลายๆ จังหวัด มีมาตรการปิดเมืองเพื่อสู้โควิด-19 ได้จุดกระแสของการจัดการตนเองของจังหวัดต่างๆ ให้คึกคักดังขึ้นอีกครั้งหนึ่ง
อันที่จริงแล้วกระแสการขับเคลื่อนของการจัดการตนเองหรือการกระจายอำนาจของไทยนั้นมีมาโดยตลอดตั้งแต่อดีตจวบจนปัจจุบัน โดย 30-40 กว่าปีแล้วที่ ไกรสร ตันติพงศ์ อดีต ส.ส.พรรคประชาธิปัตย์ จ.เชียงใหม่ ได้เสนอแนวความคิดที่จะให้เชียงใหม่มีกฎหมายเป็นของตนเอง แต่ไม่ได้มีการยกร่างหรือเคลื่อนไหวอย่างเป็นรูปธรรมแต่อย่างใด ตามมาด้วย ถวิล ไพรสณฑ์ อดีต ส.ส.พรรคประชาธิปัตย์ และธเนศวร์ เจริญเมือง ก็ออกมารณรงค์ให้มีการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด แต่ก็ถูกต่อต้านอย่างรุนแรง
ที่เกือบจะเป็นมรรคผลก็ตอนพรรคพลังธรรมของ พล.ต.จำลอง ศรีเมือง เสนอต่อพรรคร่วมรัฐบาลที่มีพรรคประชาธิปัตย์ เป็นแกนนำจัดตั้งรัฐบาล และชวน หลีกภัย เป็นนายกรัฐมนตรี โดยให้แถลงนโยบายต่อสภาผู้แทนราษฎร เพื่อให้มีการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดทั่วประเทศ แต่ก็ถูกต่อรองจนต้องเติมในประโยคท้ายว่า “ในจังหวัดที่มีความพร้อม”
และในที่สุดก็ยังไม่บังเกิดผลอันใดเลยจวบจนกระทั่งปัจจุบันเพราะฝ่ายที่ยังหวงอำนาจต่างก็อ้างว่า “ยังไม่พร้อมๆๆๆ” เว้นแต่กรุงเทพมหานครซึ่งดำเนินการไปก่อนแล้วโดยไม่เกี่ยวกับข้อเสนอที่ว่านี้
ในส่วนของภาคประชาสังคม เริ่มมีการเคลื่อนไหวในรูปแบบของ “ชุมชนพึ่งตนเอง” ตั้งแต่ปี 2551 โดยมีการจัดเวทีเล็กๆ พร้อมกับการลงมือปฏิบัติจริงนำโดย สวิง ตันอุด, ชัชวาลย์ ทองดีเลิศ และคณะ ซึ่งถือได้ว่าเป็นรากฐานหนึ่งของพัฒนาการแนวความคิดจากชุมชนสู่ “ตำบลจัดการตนเอง” “อำเภอจัดการตนเอง” จนมาเป็น “จังหวัดจัดการตนอง” ในปัจจุบัน
จากพ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการเชียงใหม่มหานครถึงพ.ร.บ.บริหารจังหวัดปกครองตนเอง
จุดเปลี่ยนสำคัญคือปี 2552 ที่เกิดวิกฤตทางการเมืองว่าด้วยเรื่องสีเสื้อ จนเกิดการรวมตัวของคนเสื้อเหลืองและแดงบางส่วนเพื่อแก้ไขวิกฤตของเชียงใหม่ หลังเกิดการปะทะกันจนทำให้เศรษฐกิจของจังหวัดแทบพังพินาศ โดยร่วมกันวิเคราะห์ถึงเหตุของปัญหา ว่าเกิดจากการรวมศูนย์อำนาจการเมืองการปกครองและการตัดสินใจไว้ที่ส่วนกลาง ทำให้ท้องถิ่นไม่มีอำนาจในการตัดสินในแก้ไขปัญหาของตนเอง ทั้งนี้ มีพบปะและแลกเปลี่ยนความคิดเห็นตามเวทีต่างๆ อยู่เสมอ
จวบจนเดือนมกราคม 2554 จึงได้มีมอบหมายให้ผมเป็นแกนนำในการยกร่าง พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการเชียงใหม่มหานครฯ บนพื้นฐานของ สิทธิในการจัดการตนเอง (Self Determination Rights )และประชาธิปไตยแบบปรึกษาหารือ (Deliberative Democracy) ขึ้นมา และได้รวบรวมรายชื่อประชาชนกว่า 1 หมื่นคนเสนอต่อประธานรัฐสภา ซึ่งร่าง พ.ร.บ. นี้มีหลักการสำคัญ ได้แก่
1. ยกเลิกการบริหารราชการส่วนภูมิภาค
เหลือเพียงราชการส่วนกลาง และราชการส่วนท้องถิ่นเต็มพื้นที่ โดยราชการส่วนท้องถิ่นมีอำนาจในการกำหนดแนวนโยบาย ระเบียบ ข้อบัญญัติ การจัดงบประมาณ การคลัง การจัดการบริหารบุคลากร ได้ครอบคลุมทุกเรื่องยกเว้น 4 เรื่องหลัก คือ การทหาร ระบบเงินตรา การศาลและการต่างประเทศ โดยแบ่งการปกครองเป็น 2 ระดับ (two tiers) แบบญี่ปุ่น คือ ระดับบน (เชียงใหม่มหานคร) และระดับล่าง (เทศบาล) ทำให้สามารถดูแลครอบคลุมเต็มพื้นที่โดยทั้ง 2 ระดับมีการบริหารที่อิสระต่อกันเป็นลักษณะการแบ่งหน้าที่การทำงานให้ชัดเจน
2. ทำให้การเมืองมีความโปร่งใส
มีคุณธรรม จริยธรรม ทำให้ระบบการตรวจสอบ มีความเข้มแข็ง และทำงานได้อย่างมีประสิทธิภาพ โดยการสร้างดุลยภาพ 3 ส่วน คือ ผู้ว่าราชการเชียงใหม่มหานคร สภาเชียงใหม่มหานคร และสภาพลเมือง (civil juries หรือ citizen juries) รวมถึงการสนับสนุนให้ประชาชนสามารถใช้อำนาจโดยตรงในการกำหนดทิศทางการพัฒนา ตรวจสอบการทำงานหน่วยงาน ผู้บริหารและเจ้าหน้าที่ทุกระดับ และเข้าถึงการใช้งบประมาณ ผ่านกระบวนการกลไกต่าง ๆ เช่น สภาพลเมือง การไต่สวนสาธารณะ ฯลฯ
3. ปรับโครงสร้างด้านภาษี
โดยภาษีทุกชนิดที่เก็บได้ในพื้นที่ จะส่งคืนรัฐบาลส่วนกลาง ร้อยละ 30 และคงไว้ที่จังหวัดร้อยละ 70
ประจวบเหมาะกับการที่ คณะกรรมการปฏิรูปประเทศ (คปร.) ที่มี อานันท์ ปันยารชุน เป็นประธานได้สรุปมติเมื่อ 18 เมษายน 2554 ว่า หากจะปฏิรูปประเทศไทยให้สำเร็จต้องยกเลิกราชการส่วนภูมิภาคและปฏิรูปการจัดการเกี่ยวกับที่ดิน
กระแสการยกเลิกราชการส่วนภูมิภาคจึงได้รับการตอบรับอย่างกว้างขวาง แต่น่าเสียดายที่กระแสการปฏิรูปที่ดินกลับไม่ได้รับการตอบรับเท่าที่ควร
หลังจากนั้น จังหวัดต่างๆ ซึ่งนับได้ 58 จังหวัด ได้มีการรณรงค์เกี่ยวกับเรื่องนี้ อาทิ ปัตตานีมหานคร ระยองมหานคร ภูเก็ตมหานคร ฯลฯ และในที่สุดคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย (คปก.)ได้มีแนวความคิดที่จะเสนอ ร่างพ.ร.บ.บริหารจังหวัดปกครองตนเองฯ เพื่อที่จะใช้เป็นกฎหมายกลางสำหรับทุกๆ จังหวัด โดยจะได้ไม่ต้องไประดมรายชื่อเพื่อเสนอกฎหมายแบบที่จังหวัดเชียงใหม่ได้ดำเนินการมา โดยตั้งใจกันไว้ว่าจะมีการรณรงค์พร้อมกันทั่วประเทศในวันที่ 24 มิถุนายน 2557
แต่…. น่าเสียดาย ร่าง พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการเชียงใหม่มหานครฯ ซึ่งถึงมือประธานรัฐสภาแล้วนั้นไม่ได้ถูกพิจารณา ร่าง พ.ร.บ.บริหารจังหวัดปกครองตนเองฯ ซึ่งจะมีการณรงค์พร้อมกันทั่วประเทศในวันที่ 24 มิถถุนายน 2557 ไม่อาจเกิดขึ้น เนื่องจาก พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา ได้ทำการรัฐประหาร ยึดอำนาจเมื่อ 22 พฤษภาคม 2557
อย่างไรก็ตาม แม้ว่าร่างกฎหมายทั้ง 2 ฉบับจะไม่มีโอกาสพิจารณาในรัฐสภา หรือรัฐธรรมนูญฉบับปี 2560 จะไม่ได้เปิดโอกาสให้มีการเสนอกฎหมายในลักษณะนี้ได้อีก เพราะไม่เข้ากับหมวดสิทธิเสรีภาพหรือหมวดหน้าที่ของรัฐ จะเสนอได้แต่เพียงช่องทางผ่านคณะรัฐมนตรี หรือสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (ส.ส.) จำนวน 20 คนขึ้นไปก็ตาม หากแต่การขับเคลื่อนก็ยังคงดำเนินอยู่อย่างต่อเนื่อง อาทิ การจัดประชุมสภาพลเมืองเชียงใหม่ หรือเชียงราย, การจัดเวทีแลกเปลี่ยนหรือสรุปบทเรียนต่างๆ ฯลฯ
นวัตกรรมที่ใช้ในการขับเคลื่อน
การขับเคลื่อนของจังหวัดจัดการตนเองที่ถือได้ว่าประสบความสำเร็จสูงและได้รับการยอมรับในวงกว้างอย่างแพร่หลายอย่างรวดเร็วนั้นสามารถพิจารณาได้ ดังนี้
1. การขับเคลื่อนใช้รูปแบบการนำหมู่ ไปด้วยกัน ไม่มีแกนนำเดี่ยวหรือพระเอกที่จะขาดคนใดคนหนึ่งไปไม่ได้ มีลักษณะที่สามารถทดแทนและสนับสนุนส่งเสริมซึ่งกันและกัน
2. การขับเคลื่อนใช้วิธีการรวมประเด็นย่อยทั้งหมดมาอยู่ในประเด็นใหญ่ คือ การจัดการตนเอง เพราะในองคาพยพของเครือข่ายจังหวัดจัดการตนเอง ต่างมีเครือข่ายเชิงประเด็นเป็นแขนขา หากแต่ละเครือข่ายมุ่งเพียงประเด็นของตนเอง ย่อมยากที่จะผลักดันทั้งประเด็นรวมและประเด็นย่อยของตนเองได้
3. เป็นการรวมของผู้ที่มีความคิดทางการเมืองต่างขั้วแต่มีประเด็นร่วมกัน คือเรื่องของการกระจายอำนาจ ฉะนั้น ในการขับเคลื่อนจึงมีการหลีกเลี่ยงหรือมีการถนอมน้ำใจกันและกันในเรื่องของความเห็นทางการเมือง เพราะในเรื่องของโครงสร้างอำนาจในระดับบนนั้น ข้อถกเถียงไม่เป็นที่ยุติ ยากที่จะเห็นพ้องร่วมกันได้ง่าย แต่เกี่ยวกับการกระจายอำนาจนั้น ทุกสี ทุกฝ่าย ต่างเห็นพ้องต้องกันเพราะเป็นสิทธิขั้นพื้นฐานในการจัดการเกี่ยวกับชีวิตของตนเอง (Self Determination Right) ที่ทั่วโลกและสหประชาชาติให้การรับรอง และการกระจายอำนาจจะเป็นคำตอบของการปรองดองและสมานฉันท์ เพราะทุกฝ่ายทุกสีมีผลประโยชน์ร่วมกัน
การริเริ่มของกระบวนขับเคลื่อนเชียงใหม่มหานครหรือเชียงใหม่จัดการตนเองนั้นได้เป็นตัวอย่างที่สถาบันการศึกษาสถาบันที่ทำงานเกี่ยวกับการแก้ไขปัญหาความขัดแย้งฯลฯนำไปศึกษากันอย่างกว้างขวางและมีผู้ศึกษาวิจัยได้ลงพื้นที่มาสัมภาษณ์สอบถามกันอยู่อย่างต่อเนื่อง
4.มีการยกร่าง พ.ร.บ.ขึ้นมาอย่างเป็นรูปธรรม อีกทั้งยังมีการกำหนดกรอบระยะเวลา (time frame) อย่างชัดเจน ทำให้การขับเคลื่อนมีพลังอย่างยิ่ง
5. มีการใช้โซเชียลมีเดีย ไม่ว่าจะเป็นเฟซบุ๊ก ไลน์ ทวิตเตอร์ อินเตอร์เน็ต เว็บไซต์ ฯลฯ ควบคู่ไปกับการใช้รูปแบบดั้งเดิมอย่างการจัดเวทีเสวนา บรรยาย อภิปราย ระดมความเห็น ฯลฯ
6. ได้รับการสนับสนุนจากสื่อมวลชนเป็นอย่างดี ทั้งสื่อสิ่งพิมพ์และสื่อโทรทัศน์ โดยเฉพาะอย่างยิ่งที่มีอิทธิพลและแพร่หลายมากก็คือ สถานีโทรทัศน์ไทยพีบีเอส ซึ่งให้ความสำคัญในเรื่องของการจัดการตนเองมาก รวมถึงสถานีโทรทัศน์วอยส์ทีวี ที่เชิญแกนนำไปออกรายการในเรื่องนี้อยู่เสมอ
แนวร่วมมุมกลับ
อาจจะเนื่องเพราะความหวาดกลัวจนเกินกว่าเหตุของกลุ่มอนุรักษ์นิยมดั้งเดิม โดยเฉพาะอย่างยิ่งจากข้าราชการและเจ้าหน้าที่ของกระทรวงมหาดไทย ที่เกรงว่าจะกระทบกับสถานภาพของตนเอง จึงได้พยายามออกมาต่อต้าน ซึ่งกลับกลายเป็นโอกาสที่เครือข่ายของการขับเคลื่อนจังหวัดจัดการตนเองจะได้มีโอกาสอธิบาย และชี้แจงได้แพร่หลายในข้อสงสัยต่างๆ เป็นต้นว่า
เป็นการแบ่งแยกรัฐ / กระทบต่อความมั่นคง / รายได้ท้องถิ่นยังไม่เพียงพอ / อบจ., อบต., เทศบาลจะมีอยู่หรือไม่ / จะเอาข้าราชส่วนภูมิภาคไปไว้ไหน,นายอำเภอยังมีอยู่หรือไม่ /เขตพื้นที่อำเภอตำบลหมู่บ้านจะหายไป / กำนันผู้ใหญ่บ้านยังคงมีอยู่หรือไม่ หากยังคงมีอยู่จะมีบทบาทอะไร / ประชาชนยังไม่พร้อมยังไม่มีการศึกษาที่ดีพอ / นักเลงครองเมือง / ซื้อสิทธิขายเสียง / ทุจริตคอรัปชัน, เปลี่ยนโอนอำนาจจากอำมาตย์ใหญ่ไปสู่อำมาตย์เล็ก / ผิดกฎหมายฯลฯ
เหล่านี้นั้น เพียงแต่พิมพ์คำว่า “เชียงใหม่มหานคร” หรือ “จังหวัดจัดการตนเอง” หรือ “ยกเลิกราชการส่วนภูมิภาค” เข้าไปในกูเกิล (Google) ก็จะพบคำอธิบาย จึงยิ่งทำให้เพิ่มแนวร่วมมากขึ้นไปอีก (ดูคำอธิบายเรื่องมายาคติและข้อสงสัยต่างๆได้ที่ https://prachatai.com/journal/2012/07/41425)
สถานะของการขับเคลื่อนล่าสุด
ผมได้มีโอกาสเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในการเลือกตั้งเมื่อวันที่ 24 มีนาคม 2562 ที่ผ่านมา ซึ่งแม้ว่าจะเป็นระยะเวลาช่วงสั้นๆ เพราะต้องหมดสมาชิกภาพจากการที่ศาลรัฐธรรมนูญได้มีคำวินิจฉัยให้ยุบพรรคอนาคตใหม่ และตัดสิทธิทางการเมืองกรรมการบริหารพรรคซึ่งผมเป็นหนึ่งในนั้น เมื่อ21 กุมภาพันธ์ 2563
แต่อย่างไรก็ตาม ในก่อนหน้านั้น ผมได้มีโอกาสยกร่าง พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการจังหวัดจัดการตนเองพ.ศ…. แล้วนำเสนอให้ คณะอนุกรรมาธิการการปกครองท้องถิ่นและการกระจาย ซึ่งมีผมเป็นประธานฯ พิจารณาเป็นรายมาตรา ทั้งนี้ ได้มีการเชิญผู้ที่เกี่ยวข้องต่างๆ มาให้ความเห็น เช่น สภาความมั่นคงแห่งชาติ, กอ.รมน., สมาคมนักปกครองฯ, สมาคม อบจ. ฯลฯ โดยคาดว่า จะนำเข้าเสนอต่อสภาผู้แทนราษฎรผ่านทางคณะกรรมาธิการฯ ในสมัยประชุมหน้า
น่าเสียดายที่ต้องพ้นจากหน้าที่ไปเสียก่อน แต่อย่างไรก็ตามคณะอนุกรรมาธิการฯ ชุดใหม่ ได้จัดตั้งคณะทำงานขึ้นมาศึกษาเรื่องนี้เป็นการเฉพาะอยู่อีกต่อไป เพราะมีการสับเปลี่ยนตัวอนุกรรมาธิการหลายตำแหน่ง
สรุป
แม้ว่ารัฐธรรมนูญ ปี 2560 จะไม่ได้ลงรายละเอียดมากนัก แต่ก็ได้มีการพูดถึงเรื่องของการปกครองตนเองไว้ในมาตรา 249 ซึ่งสามารถนำไปใช้ในการขับเคลื่อนต่อได้ และการที่ร่างกฎหมายที่เสนอไป ก็ได้มีโอกาสเข้าไปพิจารณาในชั้นอนุกรรมาธิการฯ ซึ่งถือได้ว่าประเด็นนี้ได้ถูกจุดติดเป็นรูปธรรมแล้ว
ช้าหรือเร็วมากหรือน้อย “ร่างพ.ร.บ.จังหวัดจัดการตนเองฯ” ก็ต้องเกิดขึ้นอย่างแน่นอน
