ทำไมต้องยกเลิกราชการส่วนภูมิภาค
ชำนาญ จันทร์เรือง
กระแสการเรียกร้องให้แต่ละจังหวัดได้มีโอกาสในการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นของตนเองนั้น ได้มีเป็นระยะๆมาช้านานกว่า 30 ปีแล้ว และเสียงเริ่มดังขึ้นเรื่อยๆ แต่ในสายตาของนักวิชาการผู้เชี่ยวด้านการบริหารราชการแผ่นดิน โดยเฉพาะอย่างยิ่งในด้านการปกครองท้องถิ่นหรือการกระจายอำนาจ ได้ให้ความเห็นที่น่าฟังเป็นอย่างยิ่งว่า แม้นว่าจะมีโอกาสเลือกผู้ว่าราชการจังหวัดได้ก็จริงแต่หากยังมี “ราชการส่วนภูมิภาค” อยู่ ก็จะยิ่งเละหรือยุ่งไปมากกว่าเดิมเสียอีก
ข้อเสนอให้มีการยกเลิกราชการส่วนภูมิภาคนั้น ได้เคยถูกนำเสนอไว้แล้วเมื่อ 2554 โดยคณะกรรมการปฏิรูป จำนวน 19 คน ที่มีอดีตนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน และมีกรรมการที่มีชื่อเสียงอีกหลายราย อาทิ ชัยอนันต์ สมุทรวณิช/นิธิ เอียวศรีวงศ์/พระไพศาล วิสาโล/เสกสรรค์ ประเสริฐกุล/ม.ร.ว.อคิน รพีพัฒน์ ฯลฯ โดยมีเหตุผลที่สำคัญโดยย่อคือ
“…เนื่องจากราชการส่วนภูมิภาคเป็นสายอำนาจบัญชาการที่สำคัญของรัฐบาล ซึ่งสามารถเข้าไปแทรกแซงหรือทับซ้อนกับอำนาจในการจัดการตนเองของท้องถิ่น ดังนั้น จึงเสนอให้ยุบเลิกราชการส่วนภูมิภาค…”
ซึ่งจะได้กล่าวโดยละเอียดต่อไป
การบริหารราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่นที่พูดถึงนั้นของไทยคืออะไร
การบริหารราชการส่วนกลาง หมายถึงกระทรวง ทบวง กรมต่างๆ ที่มีรัฐมนตรีเจ้ากระทรวงทั้งหลายเป็นผู้บังคับบัญชาสูงสุดในแต่ละกระทรวง ซึ่งรวมถึงสำนักนายกรัฐมนตรีที่มีฐานะเป็นกระทรวงกระทรวงหนึ่ง แต่ไม่เรียกว่ากระทรวงเท่านั้นเอง และมีนายกรัฐมนตรีในฐานะรัฐมนตรีเป็นเจ้ากระทรวงและมีรัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรีทำหน้าที่เป็นรัฐมนตรีช่วยว่าการ โดยที่ตั้งของกระทรวงไม่จำเป็นต้องอยู่ที่กรุงเทพฯเท่านั้น อาจจะตั้งอยู่ที่อื่นก็ได้ เช่น กระทรวงสาธารณสุขตั้งอยู่ที่จังหวัดนนทบุรี และราชการส่วนกลางนี้ก็อาจจะมีสาขาในพื้นที่ต่างจังหวัดก็ได้ เช่น ศาลหรือหน่วยทหารต่างๆ ฯลฯ
การบริหารราชการส่วนภูมิภาค หมายถึงจังหวัดและอำเภอ ซึ่งเป็นการแบ่งอำนาจของราชการส่วนกลางบางส่วนลงไปในพื้นที่ โดยมีผู้ว่าราชการจังหวัด ซึ่งสังกัดสำนักงานปลัดกระทรวงมหาดไทย เป็นผู้บังคับบัญชาสูงสุดในจังหวัดและมีนายอำเภอ ซึ่งสังกัดกรมการปกครอง เป็นผู้บังคับบัญชาสูงสุดในอำเภอ โดยทั้งผู้ว่าราชการจังหวัดและนายอำเภอ มีอำนาจเฉพาะเพียงที่ได้รับมอบหมายจากส่วนกลางและตามพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พ.ศ.2457 กับพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2534 ที่สำคัญคือทั้งจังหวัดและอำเภอไม่มีงบประมาณเป็นของตนเองแต่อย่างใด ต้องอาศัยการจัดสรรจากราชการส่วนกลางลงไปในพื้นที่ วิธีสังเกตว่าส่วนราชการไหนเป็นราชการส่วนภูมิภาค ก็สังเกตง่ายๆ ว่าส่วนราชการนั้นมักจะลงท้ายชื่อด้วยคำว่า จังหวัดหรืออำเภอ เช่น สาธารณสุขจังหวัดเชียงใหม่ หรือป่าไม้อำเภอเชียงดาว เป็นต้น (ไม่รวมศาลจังหวัดหรือจังหวัดทหารบก ฯลฯ)
การบริหารราชการส่วนท้องถิ่นเป็นการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินตามหลักการกระจายอำนาจปกครอง มีลักษณะสำคัญ คือ มีการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นนิติบุคคลแยกอิสระออกจากการบริหารราชการส่วนกลาง ทำให้มีสิทธิและอำนาจในการทำนิติกรรมและสัญญาต่างๆ ตลอดจนเป็นเจ้าของหรือถือครองกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินต่างๆ เพื่อประโยชน์ต่อการดำเนินงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและประชาชนในท้องถิ่น โดยมีเจ้าหน้าที่ ทรัพย์สิน งบประมาณและรายได้เป็นของท้องถิ่นเอง มีการเลือกตั้งสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่นทั้งหมดหรือบางส่วน เพื่อให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการปกครอง ซึ่งของไทยเรามี 2 รูปแบบ คือ รูปแบบทั่วไป ได้แก่ องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) เทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) กับรูปแบบพิเศษ คือ กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา
เหตุผลและข้อเสนอบางส่วนของคณะกรรมการปฏิรูปชุดของนายอานันท์ ปันยารชุน
ความเหลื่อมล้ำในความสัมพันธ์ทางอำนาจนับเป็นปัญหาใหญ่ที่สุดอย่างหนึ่งของประเทศไทย และเป็น ต้นตอบ่อเกิดของปัญหาสำคัญอื่นๆอีกหลายเรื่อง โดยเฉพาะอย่างยิ่งคือปัญหาความไม่เป็นธรรมในสังคม
ความสัมพันธ์ทางอำนาจมีหลายแบบ และถูกค้ำจุนไว้ด้วยโครงสร้างทั้งที่เป็นทางการและไม่เป็นทางการ แต่เมื่อกล่าวอย่างถึงที่สุดแล้ว โครงสร้างอำนาจที่มีพลังสูงสุดและส่งผลกำหนดต่อโครงสร้างอำนาจอื่นทั้งปวงคือโครงสร้างอำนาจรัฐ
ด้วยเหตุดังนี้ การปรับสมดุลหรือการลดความเหลื่อมล้ำในความสัมพันธ์ทางอำนาจ จึงจำเป็นต้องอาศัยการปฏิรูปโครงสร้างอำนาจของรัฐ ซึ่งประกอบด้วยกลไกการปกครองต่างๆ เราจำเป็นต้องจัดระเบียบกลไกเหล่านี้เสียใหม่ เพื่อให้ประชาชนทุกหมู่เหล่าสามารถเข้าถึงอำนาจได้อย่างเท่าเทียมกัน
ตลอดระยะเวลาประมาณ 120 ปีที่ผ่านมา ระเบียบอำนาจของรัฐไทยถูกจัดโครงสร้างไว้ในลักษณะ รวมศูนย์ที่ส่วนกลาง ทั้งนี้ โดยมีรัฐบาลเป็นผู้บังคับบัญชาสูงสุดของระบบบริหารราชการแผ่นดินอันประกอบ ด้วยกระทรวงทบวงกรมซึ่งมีกิ่งก้านสาขาครอบคลุมพื้นที่ทั่วประเทศ และมีอำนาจบริหารจัดการสังคมในทุกขอบเขตทุกปริมณฑล
เราคงปฏิเสธไม่ได้ว่าระบอบการปกครองแบบรวมศูนย์ดังกล่าวเคยมีคุณูปการใหญ่หลวงในการปกป้องแผ่นดินไทยให้รอดพ้นจากลัทธิล่าอาณานิคม อีกทั้งมีบทบาทสำคัญในการสร้างความเป็นปึกแผ่นของประเทศชาติช่วงระยะผ่านจากสังคมจารีตสู่สมัยใหม่
อย่างไรก็ดี เราคงต้องยอมรับด้วยเช่นกันว่าเมื่อเวลาผ่านไปนานนับศตวรรษ การเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจ การเมืองและสังคมได้ทำให้การบริหารจัดการประเทศแบบสั่งการจากข้างบนลงมากลายเป็นเรื่องไร้ประสิทธิภาพ ไม่สอดคล้องกับความเป็นจริงที่สลับซับซ้อนขึ้น กระทั่งในหลายๆ กรณีได้กลายเป็นเหตุแห่งปัญหาเสียเอง
ที่สำคัญคือการที่อำนาจรัฐกระจุกตัวอยู่ตรงศูนย์กลาง ย่อมทำให้เกิดความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจระหว่างเมืองหลวงกับเมืองอื่นอย่างมากมาย ขณะเดียวกันก็ทำให้ไม่สามารถเปิดพื้นที่ทางการเมืองได้เพียงพอสำหรับประชาชนที่นับวันยิ่งมีความหลากหลายกระจายเหล่า สภาพเช่นนี้ส่งผลให้เกิดความไม่เป็นธรรมในหลายๆด้าน ซึ่งมักนำไปสู่ความไม่พอใจทางการเมือง
นอกจากนี้ โครงสร้างอำนาจที่ถือเอารัฐเป็นตัวตั้งและสังคมเป็นตัวตาม ยังเป็นอุปสรรคสำคัญของการพัฒนาประชาธิปไตย เพราะมันทำให้การเติบโตของประชาสังคมที่จะทำหน้าที่ควบคุมกำกับรัฐเป็นไปได้ยาก ประชาชนพลเมืองจำนวนมากถูกทำให้เคยชินกับความเฉื่อยเนือยเรื่องส่วนรวม บ่มเพาะความคิดหวังพึ่ง และขยาดขลาดกลัวที่จะแสดงพลังของตน
ในอีกด้านหนึ่ง การควบคุมบ้านเมืองโดยศูนย์อำนาจที่เมืองหลวงได้ทำให้ท้องถิ่นอ่อนแอ ประชาชนอ่อนแอ กระทั่งดูแลตัวเองไม่ได้ในหลายๆกรณี โครงสร้างการปกครองแบบสั่งการจากเบื้องบนได้มีส่วนทำลายอัตลักษณ์ของท้องถิ่นในหลายที่หลายแห่ง ผู้คนในท้องถิ่นต้องสูญเสียทั้งอำนาจในการจัดการชีวิตตัวเอง สูญเสียทั้งศักดิ์ศรี และความภาคภูมิใจในวิถีวัฒนธรรมของตน
ยังไม่ต้องเอ่ยถึงว่าการดำเนินแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมด้วยวิธีกำหนดนโยบายจากส่วนกลาง โดยเพิกเฉยต่อความเรียกร้องต้องการของประชาชนในชุมชนท้องถิ่น ก็ยิ่งส่งผลให้ท้องถิ่นไร้อำนาจในการจัดการเรื่องปากท้องของตน กระทั่งเข้าไม่ถึงทรัพยากรที่จำเป็นต่อการดำรงชีพ
เมื่อสังคมถูกทำให้อ่อนแอ ท้องถิ่นถูกทำให้อ่อนแอ และประชาชนจำนวนมากถูกทำให้อ่อนแอ ปัญหาที่ป้อนกลับมายังศูนย์อำนาจจึงมีปริมาณท่วมท้น การที่กลไกแก้ปัญหาในระดับล่างมีไม่พอ ทำให้รัฐบาลทุกรัฐบาล ล้วนต้องเผชิญกับสภาวะข้อเรียกร้องที่ล้นเกินจากทุกภาคส่วนของสังคม ซึ่งยิ่งทำให้ขาดทั้งประสิทธิภาพและเสถียรภาพในการทำงาน
สถานการณ์ดังกล่าวได้ถูกซ้ำเติมให้เลวลงด้วยเงื่อนไขของยุคโลกาภิวัตน์ ซึ่งมีระบบเศรษฐกิจแบบ ไร้พรมแดนเป็นพลังขับเคลื่อนสำคัญ ระบบการค้าเสรีและการลงทุนเสรีทำให้รัฐไทยมีอำนาจลดลงในการบริหารจัดการเศรษฐกิจ ขณะที่กลไกตลาดกลับมีอำนาจมากขึ้นในการกำหนดชะตากรรมของประชาชน
การที่รัฐไทยยังคงรวมศูนย์อำนาจบังคับบัญชาสังคมไว้อย่างเต็มเปี่ยม แต่กลับมีอำนาจน้อยลงในการปกป้องสังคมไทยจากอิทธิพลข้ามชาติ และมีอำนาจน้อยลงในการดูแลทุกข์สุขของประชาชนนั้น นับเป็นภาวะวิกฤตที่คุกคามชุมชนท้องถิ่นต่างๆเป็นอย่างยิ่ง เพราะทำให้ประชาชนในท้องถิ่นแทบจะป้องกันตนเองไม่ได้เลย เมื่อต้องเผชิญกับผู้ประกอบการรายใหญ่ที่มีทุนมากกว่า มีเทคโนโลยีสูงกว่าหรือมีระบบบริหารจัดการที่เหนือกว่าอย่างสิ้นเชิง
ด้วยเหตุผลทั้งหลายทั้งปวงนี้ การปฏิรูปโครงสร้างอำนาจ ด้วยการโอนอำนาจการบริหารจัดการตนเองไปให้ท้องถิ่นจึงกลายเป็นความจำเป็นเร่งด่วน และนับเป็นการปรับสมดุลของประเทศครั้งสำคัญ เพื่อให้สอดคล้องกับเงื่อนไขและสภาวการณ์ของยุคสมัยที่แปรเปลี่ยนไป
อย่างไรก็ตาม การกระจายอำนาจจากส่วนกลางสู่ท้องถิ่นจะต้องไม่ใช่เป็นแค่การถ่ายโอนอำนาจจากองค์กรปกครองใหญ่สู่องค์กรปกครองเล็ก หรือเป็นเพียงการสร้างระบบรวมศูนย์อำนาจขึ้นมาในท้องถิ่นต่างๆ แทนการรวมศูนย์อำนาจไว้ที่ศูนย์กลาง หากจะต้องดำเนินการควบคู่ไปกับการลดอำนาจรัฐ และเพิ่มอำนาจประชาชนโดยรวมด้วย
หลักการเบื้องต้นของการกระจายอำนาจคือการเปิดโอกาสให้ประชาชนในท้องถิ่นสามารถจัดการชีวิตและชุมชนของตนเองได้มากขึ้น โดยเฉพาะส่วนที่เกี่ยวข้องกับการวางแผนและการพัฒนาคุณภาพชีวิต การตัดสินใจ และการอนุมัติ/อนุญาตให้มีการดำเนินการใดๆในท้องถิ่นที่อาจส่งผลกระทบต่อคุณภาพชีวิตของประชาชน
ขณะเดียวกัน การกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นจะต้องสอดประสานไปกับการส่งเสริมให้ใช้ประชาธิปไตยทางตรงในการตัดสินใจและการบริหารจัดการด้านต่างๆในสังคมนอกเหนือจากการอาศัยระบอบประชาธิปไตยแบบตัวแทน อันเป็นรูปแบบหลักอยู่ในปัจจุบัน
