สาเหตุที่หนึ่ง – ไม่เชื่อในการกระจายอำนาจ
โครงสร้างของรัฐไทยที่ไม่เชื่อในการกระจายอำนาจ สะท้อนผ่านกฎหมายซึ่งเกิดขึ้นก่อนรัฐธรรมนูญ 2540 ที่ไม่กระจายงานให้ท้องถิ่น ทำให้ผู้ว่าราชการจังหวัดและนายอำเภอ เข้ามาแทรกแซงท้องถิ่นในด้านต่างๆ ได้ โดยเฉพาะสามารถสั่งให้ผู้บริหารท้องถิ่น ประธานสภาท้องถิ่น สมาชิกสภาท้องถิ่น หยุดปฏิบัติหน้าที่หรือพ้นจากตำแหน่ง หรือแม้แต่ยุบสภาท้องถิ่น ซึ่งเป็นอำนาจตามพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. 2537 รวมถึงสามารถให้ความเห็นชอบร่างเทศบัญญัติ ข้อบัญญัติงบประมาณ ของเทศบาลและองค์การบริหารส่วนจังหวัดได้
อำนาจที่ว่า นำมาสู่ปัญหาอย่างน้อย 3 ด้าน
1.ปัญหาความชอบธรรมทางประชาธิปไตย เพราะผู้บริหารท้องถิ่นและสมาชิกสภาท้องถิ่น ซึ่งมาจากการเลือกตั้งของประชาชน กลับต้องหยุดปฏิบัติหน้าที่เพราะคำสั่งของข้าราชการประจำที่มาจากการแต่งตั้งของส่วนกลาง แม้จะมีความพยายามของข้าราชการประจำบางคนให้เหตุผลว่าตนเองมีความเชื่อมโยงกับประชาชน เพราะอยู่ใต้การบังคับบัญชาของรัฐมนตรีมหาดไทยที่อยู่ในรัฐบาล และรัฐบาลก็มาจากการเลือกตั้ง แต่คำถามที่ตอบไม่ยาก ก็คือ ระหว่างผู้บริหารท้องถิ่นที่ประชาชนเป็นคนเลือก กับ ข้าราชการที่ส่วนกลางเลือก ใครเป็นตัวแทน “สายตรง” ของประชาชนมากกว่ากัน
2.ปัญหาความรับผิดชอบทางการเมือง ถ้าผู้บริหารท้องถิ่นทำอะไรผิดพลาด อาจถูกประชาชนลงโทษผ่านการเลือกตั้งไม่ให้กลับมาทำงานอีกในสมัยหน้า ในขณะที่ข้าราชการประจำเช่นผู้ว่าฯ หรือนายอำเภอ หากก่อปัญหา อย่างมากก็ถูกย้ายออกนอกพื้นที่ แต่ไม่มีกลไกตามกฎหมายอื่นๆ เป็นเครื่องมือให้ประชาชนเรียกร้องความรับผิดชอบได้
3.ปัญหาความไม่เข้าใจพื้นที่ เพราะข้อบัญญัติควรมาจากการเห็นพ้องของคนในท้องถิ่น การให้อำนาจข้าราชการประจำยับยั้งข้อบัญญัติได้ จึงทำให้เกิดคำถามว่า ข้าราชการประจำรู้จักและเข้าใจพื้นที่ดีกว่าคนในท้องถิ่น จนสามารถตัดสินได้เลยหรือว่าข้อบังคับใดเหมาะสมหรือไม่เหมาะสม ยิ่งเมื่อพิจารณาว่าสถานที่ทำงานของผู้ว่าฯ หรือนายอำเภอ มักตั้งอยู่ใจกลางเมือง พวกเขาจะคุ้นเคยกับท้องถิ่นที่หลายแห่งมีที่ตั้งห่างไกลจากศูนย์กลางอำนาจในพื้นที่ได้อย่างไร
ตัวอย่างหนึ่งที่เป็นรูปธรรมของอำนาจที่ไม่เท่าเทียมระหว่างราชการส่วนภูมิภาคกับท้องถิ่น คือในการประชุมคณะกรรมการพนักงานเทศบาลจังหวัด ที่ประกอบด้วย ตัวแทนของประธานสภาท้องถิ่น 2 คน ตัวแทนของผู้บริหารท้องถิ่น 2 คน ตัวแทนข้าราชการในท้องถิ่น 2 คน ขณะที่ข้าราชการส่วนภูมิภาคมี 7 คน และ ผู้ทรงคุณวุฒิที่ผู้ว่าฯ เลือกมาอีก 6 คน สัดส่วนที่ไร้ความเท่าเทียมเช่นนี้ ไม่รู้ยังกล้าเรียก “คณะกรรมการพนักงานเทศบาล” ได้อย่างไร ในเมื่อตัวแทนของฝ่ายท้องถิ่นมีไม่ถึงครึ่งหนึ่งของที่ประชุม หากพวกเขามีความเห็นตรงข้ามกับส่วนภูมิภาค โหวตอย่างไรก็ไม่มีทางชนะ
การแทรกแซงท้องถิ่นยังเกิดขึ้นในด้านงบประมาณ เช่น ข้าราชการบางส่วนที่ “ไม่เชื่อใจ” ท้องถิ่นพยายามจำกัดงบประมาณในการบริหารงานบุคคลของท้องถิ่นโดยไม่เป็นไปตามกฎหมาย กล่าวคือ พ.ร.บ. ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 มาตรา 35 กำหนดเพดานค่าใช้จ่ายของบุคลากรท้องถิ่นไว้ที่ไม่เกิน 40% ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี แต่กลับมีการกำหนดไว้ที่ไม่เกิน 35% โดยอ้างว่า “เป็นห่วง” ท้องถิ่นจะใช้เงินเกิน ทั้งที่นั่นไม่ใช่หน้าที่ และหากท้องถิ่นกระทำผิดจริง ก็มีบทลงโทษตามกฎหมายรองรับอยู่แล้ว
ทั้งหมดเป็นเพียงตัวอย่างของอำนาจในเชิง “ควบคุมดูแล” ซึ่งไม่ใช่ “กำกับดูแล” ที่แฝงอยู่ในกฎหมายฉบับต่างๆ ให้ข้าราชการส่วนภูมิภาคเลือกใช้ต่อท้องถิ่น กลายเป็นเครื่องกีดขวางการกระจายอำนาจ ไม่อนุญาตให้ท้องถิ่นเติบโตไปมากกว่าที่เป็นอยู่
สาเหตุที่สอง – ไม่ปล่อยผลประโยชน์
อำนาจการออก “ใบอนุญาต” ซึ่งปัจจุบันอยู่ในมือของข้าราชการส่วนภูมิภาค กลายเป็นช่องทางให้ข้าราชการประจำและองคาพยพ แสวงหาผลประโยชน์ส่วนตัว ได้แก่
1. ใบอนุญาตประกอบธุรกิจโรงแรม ซึ่งต้องขอทุก 5 ปี ค่าธรรมเนียมตั้งแต่ 5,000 – 20,000 บาท ขึ้นอยู่กับประเภทของโรงแรม ปัจจุบันอำนาจต่อใบอนุญาตอยู่ที่ผู้ว่าฯ โดยมีนายอำเภอเป็นนายตรวจ นี่เป็นเหตุผลว่าทำไมเมื่อผู้ว่าฯ หรือนายอำเภอมีแขกเข้ามาพักในพื้นที่ พวกเขาจึงกล้าขอที่พักฟรีจากโรงแรม
2. ใบอนุญาตให้มีและใช้อาวุธปืน มีอายุ 1 ปี ตามพระราชบัญญัติอาวุธปืน เครื่องกระสุนปืน วัตถุระเบิด ดอกไม้เพลิง และสิ่งเทียมอาวุธปืน พ.ศ. 2490 ให้อำนาจผูกขาดอยู่ที่ราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาค โดยกำหนดว่าในเขตจังหวัด ใครจะพกพาอาวุธปืน ต้องยื่นต่อนายทะเบียนซึ่งคือผู้ว่าฯ แต่ถ้าจะพกปืนในเขต กทม. และทั่วราชอาณาจักร เป็นอำนาจของผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ ส่วนนายทะเบียนจะออกใบอนุญาตให้หรือไม่นั้น เป็นเรื่องของ “ดุลยพินิจ” แม้ต่อมาจะมีการกำหนดรายละเอียดของค่าธรรมเนียมให้ชัดเจนขึ้นก็ตาม
ลองคิดว่าถ้าภารกิจนี้อยู่กับท้องถิ่น ประโยชน์ที่จะได้แน่นอน คือได้ข้อมูล เพราะปืนเป็นอาวุธที่อาจส่งผลกระทบต่อชีวิตและร่างกาย การมีข้อมูลว่าบ้านไหนใครมีอาวุธปืน มีจำนวนเท่าไร และมีไว้เพื่ออะไร มีส่วนช่วยให้ท้องถิ่นเฝ้าระวัง จัดทำหรือปรับมาตรการในพื้นที่ให้เหมาะสมได้
นอกจากนั้น ยังช่วยให้ประชาชนในพื้นที่อุ่นใจมากขึ้น เช่น ถ้าคนข้างบ้านไปขออนุญาตมีปืนแล้วทำให้เรารู้สึกไม่ปลอดภัย สามารถแจ้งต่อผู้บริหารท้องถิ่นได้ หากผู้บริหารท้องถิ่นปล่อยผ่าน การเลือกตั้งครั้งหน้าประชาชนก็ลงโทษ แตกต่างอย่างสิ้นเชิงกับการให้อำนาจนี้อยู่กับข้าราชการประจำ ที่ทั้งทำให้ผู้บริหารท้องถิ่นไม่รู้ข้อมูลการถืออาวุธปืนของลูกบ้าน ส่วนประชาชนก็ไม่มีช่องทางร้องเรียนที่มั่นใจได้ว่าจะถูกรับฟัง
3. ใบอนุญาตตั้งโรงรับจำนำ ตามพระราชบัญญัติโรงรับจํานํา พ.ศ. 2505 กำหนดให้ต้องยื่นคำร้องขอตั้งโรงรับจำนำผ่านผู้ว่าฯ ซึ่งเป็นการเปิดช่องให้มีการทุจริต เช่น ผู้ประกอบการบางรายเลือกจ่ายเงินเพื่อแลกกับความสะดวก และอาจต้องจ่ายหลายต่อ เช่น จ่ายผู้ว่าฯ จ่ายคณะกรรมการควบคุมโรงรับจำนำ (ประกอบด้วย ปลัดกระทรวงมหาดไทย ผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ อัยการสูงสุด อธิบดีกรมการปกครอง อธิบดีกรมพัฒนาสังคมและสวัสดิการ ผู้บังคับการกองทะเบียน สํานักงานตำรวจแห่งชาติ)
ในเมื่อคนที่มีอำนาจอนุมัติให้ตั้งโรงรับจำนำในจังหวัดต่างๆ ล้วนเป็นคนที่นั่งอยู่ส่วนกลาง แทบไม่ต้องถามเลยว่าพวกเขารู้จักที่ตั้งและบริเวณโดยรอบของโรงรับจำนำที่ตัวเองอนุมัติไปหรือเปล่า และการอนุมัติก็อาจไม่ได้พิจารณากันที่ความเหมาะสม แต่พิจารณาจาก “ความสามารถในการจ่าย” หรือไม่? ถ้าหากเกิดการจ่ายค่าเบี้ยบ้ายรายทาง แล้วลองย้อนคิดในมุมการทำมาหากินของประชาชน ทำไมการตัดสินใจทำกิจการหนึ่งต้องมีต้นทุนที่สูงขนาดนี้ และเงินเหล่านั้นก็ไม่ได้เข้าเป็นงบประมาณแผ่นดิน?
4. ใบอนุญาตประกอบการอาชีพขายทอดตลาดหรือค้าของเก่า ตามพระราชบัญญัติควบคุมการขายทอดตลาดและค้าของเก่า พ.ศ. 2474 ไม่ได้หมายถึงแค่ร้านขายของเก่า แต่รวมถึงร้านเพชร ร้านทอง ร้านขายรถมือสอง ปัจจุบันอำนาจออกใบอนุญาตอยู่ที่ผู้ว่าฯ และนายอำเภอ
5. ใบอนุญาตให้ตั้งสถานบริการ (เช่น ผับ เธค อาบอบนวด) ตามพระราชบัญญัติสถานบริการ พ.ศ. 2509 กำหนดให้ต้องขอจากผู้ว่าฯ
อำนาจในการออกใบอนุญาตของกิจการ อย่างน้อย 5 ประเภทนี้ ล้วนเอื้อและมีช่องให้เกิดการแสวงหาผลประโยชน์ ซึ่งไม่ได้ตกแก่ประชาชนและท้องถิ่น ดังนั้น หากโอนภารกิจนี้ให้ท้องถิ่นดำเนินการ จะทำให้เกิดข้อดีที่สำคัญ 2 อย่าง ซึ่งกลไกราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาคให้ไม่ได้
1.การรับฟังเสียงของประชาชน ผู้บริหารท้องถิ่นย่อมให้ความสำคัญกับความเห็นของประชาชน เพราะความไม่พอใจของประชาชนอาจหมายถึงความพ่ายแพ้ในการเลือกตั้งครั้งหน้า กลไกเหล่านี้จะเป็นการช่วยเพิ่มอำนาจให้ประชาชนทั้งในการสอดส่อง และกำกับดูแลท้องถิ่นในการเรียกรับและแสวงหาผลประโยชน์จากการทุจริตคอร์รัปชัน ขณะที่ข้าราชการประจำนั้น ผู้ที่ให้ความดีความชอบแก่พวกเขาได้ คือคนจากส่วนกลาง ดังนั้น เลวร้ายที่สุดที่อาจเกิดขึ้นหากประชาชนไม่พอใจต่อการทำงาน ก็คือการย้ายตัวเองออกไป ซึ่งไม่ได้ทำให้ปัญหาย้ายตามไปด้วย สุดท้ายความเดือดร้อนก็ยังอยู่กับคนในพื้นที่เหมือนเดิม
2.งบประมาณเป็นของท้องถิ่น ในเมื่อกิจการเหล่านี้ล้วนตั้งอยู่ในท้องถิ่น จึงเป็นเรื่องที่สมเหตุสมผลกว่ามากที่ค่าธรรมเนียมจะถูกนำไปพัฒนาท้องถิ่นและช่วยแก้ปัญหาความเดือดร้อนของประชาชนในพื้นที่ มากกว่าการให้กระทรวงมหาดไทยเก็บไปเป็นเงินแผ่นดิน และรอคอยว่าคนส่วนกลางจะจัดสรรเงินไปทำอะไร
สาเหตุที่สาม – ไม่อยากเป็นลูกน้องนักการเมือง
ค่านิยมของข้าราชการจำนวนมาก ยัง “ภาคภูมิใจ” กับความรู้สึกที่ได้เป็นข้าราชการ “ต่างพระเนตรพระกรรณ” หรือ “การเป็นเจ้าคนนายคน” จึงไม่ต้องการเป็นลูกน้องนักการเมืองท้องถิ่น เพราะเป็นกลุ่มคนที่พวกเขามองว่ามาจากระดับที่ต่ำกว่า
โดยเฉพาะเมื่อพยายามจะวัดจากระดับการศึกษา (เช่น ฉันเป็นข้าราชการ เรียนจบสูงกว่า จะให้ไปเป็นลูกน้อง นายกฯ อบต. ได้อย่างไร) ทัศนคติดังว่าทำให้ข้าราชการหลงลืมบทบาทที่ควรจะเป็นของตนเอง และไม่ตระหนักว่าผู้บริหารท้องถิ่นคือคนที่ประชาชนไว้ใจให้มาทำงาน
ด้วยเหตุนี้จึงเกิดภาพม็อบข้าราชการขัดขวางการถ่ายโอนภารกิจด้านสาธารณสุข และด้านการศึกษา ไปให้ท้องถิ่น ทั้ง ๆ ที่การอยู่กับท้องถิ่น น่าจะเป็นประโยชน์แก่พวกเขาในฐานะคนทำงานมากกว่า เพราะทุกความต้องการหรือความอึดอัดคับข้องใจ จะถูกคลี่คลายแก้ไขโดยผู้บริหารท้องถิ่นที่ใกล้ชิดพื้นที่ ไม่ต้องเดินเรื่องไปยังจังหวัดหรือกระทรวงที่หลายครั้งก็ตอบสนองอย่างล่าช้าและไม่ได้เข้าใจปัญหาอย่างแท้จริง
อย่างไรก็ตาม ค่านิยมแบบอำมาตย์ถูกสั่นคลอนและมีแนวโน้มเจือจางลงในหมู่ข้าราชการรุ่นใหม่ ภายหลังเกิดการเคลื่อนไหวทางการเมืองในช่วงปี 2563-2564 ที่ยกระดับเพดานของบทสนทนาทางการเมืองให้สูงขึ้น ทำให้เกิดความตื่นตัวจับกลุ่มพูดคุยเรื่องบ้านเมือง แม้ยังมีความกังวลกับกฎระเบียบของราชการอยู่บ้างก็ตาม
ท้ายที่สุด การปักธงทางความคิดเรื่องการกระจายอำนาจ ก็ไม่ต่างจากการปักธงเรื่องประชาธิปไตย – เราไม่ควรสร้างความคาดหวังว่าเมื่อได้ประชาธิปไตยมาแล้ว ปัญหาทุกอย่างในประเทศนี้จะหมดไป เช่นเดียวกับที่เราไม่ควรสร้างคาดหวังว่าเมื่อประเทศเกิดการกระจายอำนาจอย่างสมบูรณ์แล้ว ปัญหาทุกอย่างในท้องถิ่นจะหมดสิ้น
เพราะหัวใจสำคัญของประชาธิปไตยและการกระจายอำนาจ อยู่ที่ “การมีส่วนร่วมของประชาชน” และ “การตรวจสอบถ่วงดุล” การให้อำนาจกลับไปสู่เจ้าของที่แท้จริง นั่นก็คือประชาชน
แม้วันหนึ่งประเทศไทยกระจายอำนาจอย่างเต็มที่ ก็อาจยังมีปัญหาการทุจริตให้ต้องแก้ไข แต่สิ่งที่ต่างออกไปและเป็นข้อดีต่อระบบการปกครองแบบประชาธิปไตย คือประชาชนจะได้คิดและออกแบบกลไกเครื่องมือที่มีประสิทธิภาพเพื่อกำจัดการทุจริตในท้องถิ่นของตัวเอง อีกทั้งไม่ต้องฝากความหวังไว้กับการทำงานขององค์กรที่อ้าง “ความเป็นอิสระ” เช่น กรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) ที่ก็เป็นองค์กรที่ถูกใช้เป็นเครื่องมือของฝักใฝ่ทางการเมืองที่ตอนนี้กลไกทั้งหมดถูกควบคุมโดยคณะรัฐประหาร คสช. และกลไกสืบทอดอำนาจของคณะรัฐประหาร ในการแต่งตั้งคณะกรรมการ หรือ การตั้งคณะกรรมการสอบสวนทางวินัย ที่ส่วนมากก็ไม่พ้นการให้ข้าราชการตั้งกันเอง ตรวจสอบกันเอง
ส่วนนักการเมืองท้องถิ่น พวกเขาเองก็ต้องระมัดระวังกับการกระทำที่สุ่มเสี่ยงจะผิดกฎหมาย เพราะถูกตรวจสอบตลอดเวลา ทั้งในสภา และนอกสภาซึ่งก็คือจากสายตาของประชาชน
ขณะเดียวกัน ประชาชนยังสามารถใช้ประโยชน์จากบทบาทของราชการส่วนกลางในการ “กำกับดูแล” ท้องถิ่น เช่น ถ้าท้องถิ่นทำผิดกฎหมาย ส่วนกลางมีหน้าที่ฟ้องศาลปกครอง หากไม่ทำ จะมีความผิดฐานละเว้นการปฏิบัติหน้าที่หรือปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ ตามประมวลกฎหมายอาญามาตรา 157
ในเมื่อมนุษย์ต่างจากเครื่องจักรที่มีหน้าปัดแสดงสถานะ “พร้อม” ทำงาน สังคมมนุษย์ก้าวหน้าเพราะการตกผลึกทางปัญญาและเรียนรู้ข้อผิดพลาด ไม่ใช่การกดปุ่ม การตามหาจุดที่พร้อมจึงออกจะเปล่าประโยชน์และเป็นเพียงเหตุผลยื้อเวลาของผู้ครองความได้เปรียบที่เป็นฝ่าย “ไม่พร้อม” เสียเองในการปล่อยให้สังคมเกิดการเปลี่ยนแปลง คืนอำนาจกลับไปสู่เจ้าของอำนาจที่แท้จริงในการกำหนดอนาคตของตัวเองและกำหนดอนาคตของพื้นที่ นั่นก็คือคืนอำนาจกลับสู่ประชาชน
#คณะก้าวหน้า #ก้าวหน้าท้องถิ่น #ปลดล็อกท้องถิ่น