-1-
อำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ VS อำนาจแก้ไขรัฐธรรมนูญ
อำนาจที่เกี่ยวข้องกับรัฐธรรมนูญมี 2 ประเภท
ประเภทแรก อำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ (pouvoir constituant ; constituent power) คือ อำนาจเริ่มต้นที่ใช้ก่อตั้งรัฐธรรมนูญ อำนาจนี้มีลักษณะ 3 ประการ ได้แก่ ริเริ่มสิ่งใหม่ อิสระไม่ขึ้นกับอำนาจอื่นใด และปราศจากซึ่งข้อจำกัดใดๆ ทั้งสิ้น เป็นอำนาจที่เริ่มต้นจากสภาวะ “ปลอดรัฐธรรมนูญ” เมื่อไม่มีรัฐธรรมนูญใดอยู่ จึงต้องก่อตั้งสถาปนารัฐธรรมนูญ เมื่อไม่มีรัฐธรรมนูญใดอยู่ จึงไม่มีกรอบ ข้อจำกัดใดๆทั้งสิ้น
ในกรณีที่มีรัฐธรรมนูญใดดำรงอยู่ การสถาปนารัฐธรรมนูญย่อมไม่อาจเกิดขึ้นได้ จึงจำเป็นต้องใช้อำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญเข้าทำลายรัฐธรรมนูญที่ดำรงอยู่นั้นและก่อตั้งสถาปนารัฐธรรมนูญใหม่ อำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญจึงมี 2 ภารกิจในตัวมันเอง ด้านหนึ่ง คือ การรื้อถอนรัฐธรรมนูญที่ดำรงอยู่ (déconstituant) และการก่อตั้งรัฐธรรมนูญใหม่ (reconstituant)
ประเภทที่สอง อำนาจแก้ไขรัฐธรรมนูญ (pouvoir constituant dérivé ; pouvoir de révision) คือ อำนาจที่เข้าไปแก้ไขรัฐธรรมนูญที่มีอยู่แล้ว ดังนั้น จึงต้องมีรัฐธรรมนูญดำรงอยู่ก่อน แล้วรัฐธรรมนูญก็ได้กำหนดว่าหากต้องการแก้ไขตนเอง ต้องกระทำการอย่างไร องค์กรใดมีอำนาจ และมีข้อจำกัดในการแก้ไขอย่างไรบ้าง ดังนั้น อำนาจชนิดนี้จึงไม่ได้เกิดจากสภาวะไร้กฎเกณฑ์ ไร้รัฐธรรมนูญ แต่มันเกิดจากรัฐธรรมนูญกำหนด
เพื่อให้ชัดเจนขึ้น จะลองยกตัวอย่างให้เห็นเป็นรูปธรรมจากกรณีรัฐธรรมนูญ 2560
รัฐธรรมนูญ 2560 กำเนิดขึ้นมาจากรัฐธรรมนูญชั่วคราว 2557
รัฐธรรมนูญชั่วคราว 2557 กำเนิดขึ้นมาจากรัฐประหาร 22 พฤษภาคม 2557
ก่อนหน้านั้น มีรัฐธรรมนูญ 2550 ใช้บังคับอยู่ แต่รัฐธรรมนูญฉบับนี้ถูกทำลายลงไปโดยรัฐประหาร
ดังนั้น นับตั้งแต่รัฐประหาร 22 พ.ค.2557 ผ่านรัฐธรรมนูญชั่วคราว 2557 มาจนถึงการประกาศใช้รัฐธรรมนูญ 2560 ในวันที่ 6 เมษายน 2560 นี่คือ กระบวนการก่อตั้งรัฐธรรมนูญ (procédure constituant) ที่เริ่มต้นจาก การใช้อำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ (pouvoir constituant) ผ่านการรัฐประหารที่เข้าทำลายรัฐธรรมนูญ 2550 (déconstituant) และเริ่มก่อตั้งรัฐธรรมนูญใหม่ (reconstituant) คือ รัฐธรรมนูญ 2560
เมื่อรัฐธรรมนูญ 2560 เกิดขึ้นแล้ว หากต้องการแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ก็ต้องเป็นไปตาม หมวด 15 การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ในส่วนนี้ คือ การใช้อำนาจแก้ไขรัฐธรรมนูญ โดยมีข้อจำกัด ห้ามเปลี่ยนแปลงรูปของรัฐและระบอบการปกครอง (มาตรา 255) และต้องดำเนินการตามกระบวนการและขั้นตอนตามที่กำหนดไว้ในมาตรา 256 (1)-(9)
-2-
การแก้ไขรัฐธรรมนูญที่ดำเนินการอยู่ในรัฐสภา คือ การใช้อำนาจชนิดใด?
ร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมที่ผ่านวาระ 1 วาระ 2 และกำลังเข้าสู่การพิจารณาให้ความเห็นชอบหรือไม่ในวาระ 3 ในวันที่ 17 มีนาคมนี้ คือ กรณีที่รัฐสภาใช้อำนาจแก้ไขรัฐธรรมนูญ ตามมาตรา 255 และมาตรา 256 มิใช่การใช้อำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญขึ้นใหม่ เพราะ
หนึ่ง ดำเนินการภายใต้กรอบของหมวด 15 การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ อยู่ภายใต้ข้อจำกัดห้ามเปลี่ยนรูปของรัฐและระบอบการปกครองตามมาตรา 255 และอยู่ภายใต้ข้อจำกัดต้องดำเนินการตามกระบวนการที่กำหนดไว้ในมาตรา 256 (1)-(9)
สอง ไม่มีการใช้อำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ ไม่มีการทำลายรัฐธรรมนูญที่มีอยู่เดิม แล้วดำเนินการก่อตั้งรัฐธรรมนูญใหม่ แต่ใช้กระบวนการที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ 2560
สาม แม้การแก้ไขรัฐธรรมนูญครั้งนี้ ผลลัพธ์ในท้ายที่สุด อาจนำมาซึ่งสภาร่างรัฐธรรมนูญ และรัฐธรรมนูญใหม่ แต่รัฐธรรมนูญใหม่นี้ไม่ได้เกิดจากการทำลายรัฐธรรมนูญเดิม จนเข้าสู่สภาวะปลอดรัฐธรรมนูญ และเริ่มต้นสถาปนารัฐธรรมนูญใหม่อย่างไร้ข้อจำกัด ตรงกันข้าม รัฐธรรมนูญใหม่นี้เกิดจากการสืบสายต่อเนื่องมาจากรัฐธรรมนูญ 2560 กำเนิดจากครรภ์ของรัฐธรรมนูญ 2560 ห่วงโซ่ความต่อเนื่องของรัฐธรรมนูญไม่ได้ถูกตัดขาดลงไป ในช่วงเวลานี้ไปจนถึงการมี สสร และมีรัฐธรรมนูญใหม่ ไม่มีวันใด เวลาใด วินาทีใด ที่ไม่มีรัฐธรรมนูญ
-3-
ในคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญพูดถึงอำนาจชนิดใด?
ศาลรัฐธรรมนูญได้วินิจฉัยไว้สั้นๆ ว่า “รัฐสภามีหน้าที่และอำนาจจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้โดยต้องให้ประชาชนผู้มีอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญได้ลงประชามติเสียก่อนว่าประชาชนประสงค์จะให้มีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่ และเมื่อจัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เสร็จแล้ว ต้องให้ประชาชนลงประชามติเห็นชอบหรือไม่กับร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่อีกครั้งหนึ่ง”
ถ้อยคำว่า “ประชาชนผู้มีอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญได้ลงประชามติเสียก่อนว่าประชาชนประสงค์จะให้มีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่” นี้คือประชามติอะไร?
เราต้องแยกประชามติออกเป็น 2 รูปแบบ
รูปแบบแรก ประชามติแบบมีข้อจำกัด
ได้แก่ ประชามติแก้ไขรัฐธรรมนูญ ตามมาตรา 256 (8) ซึ่งมีข้อจำกัดห้ามมิให้แก้ไขรัฐธรรมนูญจนกระทบต่อรูปของรัฐและระบอบการปกครอง และประชามติในประเด็นสำคัญตามมาตรา 166 ซึ่งมีข้อจำกัดว่าห้ามประชามติในประเด็นที่เกี่ยวข้องกับบุคคลหรือคณะบุคคลและห้ามประชามติในประเด็นที่ขัดรัฐธรรมนูญ
รูปแบบที่สอง ประชามติยกเลิกรัฐธรรมนูญเดิม และสถาปนารัฐธรรมนูญใหม่
ประชามติในกรณีนี้ไม่ปรากฏอยู่ในรัฐธรรมนูญมาตราใดทั้งสิ้น ไม่มีข้อจำกัดใดๆทั้งสิ้น เพราะ มันเป็นประชามติที่แสดงออกถึงอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ ตัดสินใจยกเลิกรัฐธรรมนูญ และสถาปนารัฐธรรมนูญใหม่
เมื่อศาลรัฐธรรมนูญยืนยันว่า “ประชาชนผู้มีอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญได้ลงประชามติเสียก่อนว่าประชาชนประสงค์จะให้มีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่” เช่นนี้ ย่อมชัดเจนว่า นี่คือ การใช้อำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ นี่คือ ประชามติเพื่อยกเลิกรัฐธรรมนูญ และสถาปนารัฐธรรมนูญใหม่
-4-
วาระสาม เดินหน้าหรือยุติ?
เมื่อการแก้ไขรัฐธรรมนูญที่ดำเนินการกันอยู่ในรัฐสภาที่จะมีการลงมติให้ความเห็นชอบในวาระสาม ในวันที่ 17 มีนาคมนั้น เป็นการใช้อำนาจแก้ไขรัฐธรรมนูญ จึงไม่มีอะไรเกี่ยวข้องกับคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญล่าสุดที่พูดถึงอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ
การดำเนินการของรัฐสภา ย่อมเป็นไปตามมาตรา 255 และ 256 รัฐสภาจึงมีมติให้ความเห็นชอบในวาระสามได้ และหลังจากนั้น ก็เข้าสู่การออกเสียงประชามติตามเงื่อนไขในมาตรา 256 (8) ต่อไป
-5-
ออกจากกรงขังรัฐธรรมนูญ 2560 สร้างความเป็นไปได้ใหม่ในการสถาปนารัฐธรรมนูญโดยประชาชน
เรื่องวุ่นๆ ของการแก้ไขรัฐธรรมนูญนี้ มีปฐมเหตุมาจาก คณะรัฐประหารยึดอำนาจมาแล้วต้องการสืบทอดอำนาจ จึงกำหนดกติกาผ่านรัฐธรรมนูญ 2560 และไม่ต้องการให้มีการแก้ไขเปลี่ยนแปลงกติกาเหล่านี้
หากการแก้ไขรัฐธรรมนูญเพื่อกำหนดให้มีสภาร่างรัฐธรรมนูญถูกสกัดขัดขวางก็ดี หากการแก้ไขรัฐธรรมนูญรายมาตราถูกสกัดขัดขวางก็ดี นั่นหมายความว่า หนทางในการใช้อำนาจแก้ไขรัฐธรรมนูญถูกปิดลง ถ้าเป็นเช่นนี้ เราจะออกจากรัฐธรรมนูญ 60 ได้อย่างไร?
ผมเสนอว่า เราต้องนำคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญในกรณีล่าสุดนี้มาใช้ให้เป็นประโยชน์ เปิดจินตนาการใหม่ สร้างความเป็นไปได้ใหม่ ออกไปจากกรงขังของรัฐธรรมนูญ 2560 เลิกเดินตามเกมที่พวกเขาขีดเส้นให้เราเดิน แล้วกลับมาฟื้นเอาอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญของประชาชนกลับมา
นั่นก็คือ การกลับไปหาอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญที่เป็นของประชาชน ด้วยการออกเสียงประชามติว่า “ประชาชนผู้ทรงอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญต้องการยกเลิกรัฐธรรมนูญ 2560 และจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่อย่างไร้ข้อจำกัดหรือไม่”
อำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญเป็นของประชาชนอย่างถาวรนิรันดรตลอดกาล
อำนาจนี้ไม่ใช่อำนาจแก้ไขรัฐธรรมนูญที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ 2560 แต่มันคือ อำนาจตามสิทธิธรรมชาติที่ติดตัวมนุษย์ที่รวมตัวกันในชื่อ “ประชาชน”
การออกเสียงประชามตินี้ คือ การฟื้นอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ มิใช่ ประชามติเพื่อแก้รัฐธรรมนูญตาม มาตรา 256 (8) มิใช่ประชามติในประเด็นสำคัญตามมาตรา 166
การออกเสียงประชามตินี้ คือ ประชาชนผู้ทรงอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญรวมพลังและปรากฏกายขึ้น เพื่อตัดสินใจทำลายระบบรัฐธรรมนูญที่มีอยู่ทิ้งให้หมด และก่อตั้งระบบรัฐธรรมนูญใหม่
ทำลายระบบรัฐธรรมนูญ 2560 ที่พวกเผด็จการ คสช. สร้างขึ้น
ก่อตั้งระบบรัฐธรรมนูญใหม่ของประชาชน อย่างปราศจากข้อจำกัดใดทั้งสิ้น
