ในการชุมนุมที่ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ศูนย์รังสิต เมื่อวันที่ 10 สิงหาคม ที่ผ่านมา แนวร่วมธรรมศาสตร์และการชุมนุมได้แถลง “ข้อเสนอ 10 ข้อ” เกี่ยวกับสถาบันพระมหากษัตริย์ โดยในข้อ 10 ระบุว่า “ห้ามมิให้ลงพระปรมาภิไธยรับรองการรัฐประหารครั้งใดอีก”
ต่อประเด็นดังกล่าวนี้ ผมมีความเห็นและข้อสังเกตเพื่อประกอบการพิจารณา รวม 3 ประการ
ประการแรก กษัตริย์กับการรัฐประหารในต่างประเทศ
ตามประวัติศาสตร์การเมืองการปกครองของประเทศตะวันตก พบว่ามีรัฐประหารที่กษัตริย์มีบทบาทสนับสนุนอย่างยิ่งอยู่ 2 กรณี
กรณีแรก รัฐประหารในอิตาลี
วันที่ 27 ถึง 29 ตุลาคม 1922 กลุ่มชุดดำเดินเท้าสู่กรุงโรมเพื่อสนับสนุนให้ เบนิโต้ มุสโสลินี เป็นนายกรัฐมนตรี คนชุดดำได้ก่อความวุ่นวาย รัฐบาลตัดสินใจจะประกาศกฎอัยการศึกเพื่อใช้รักษาความสงบ กษัตริย์วิคเตอร์ อิมมานูเอล ไม่ยอมลงนามประกาศกฎอัยการศึก แต่กลับแต่งตั้งให้เบนิโต้ มุสโสลินี เป็นนายกรัฐมนตรี ต่อมาในการเลือกตั้ง 1924 มีการลอบสังหารจาโคโม่ มาตเตอ็อตติ ทำให้มุสโสลินีฉวยโอกาสปกครองแบบเผด็จการฟาสซิสต์โดยอ้างการรักษาความสงบ และพาอิตาลีเข้าสงครามโลกครั้งที่ 2 หลังจากอิตาลีแพ้สงคราม ก่อนจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ ในวันที่ 2 มิถุนายน 1946 สภาร่างรัฐธรรมนูญกำหนดให้มีการออกเสียงประชามติว่าจะเป็นสาธารณรัฐหรือให้มีกษัตริย์ต่อไป ผลปรากฏว่า ร้อยละ 54.3 เลือกสาธารณรัฐ ร้อยละ 45.7 เลือกกษัตริย์ [1
กรณีที่สอง รัฐประหารในสเปน
กษัตริย์อัลฟองโซที่ 13 ได้สนับสนุนให้ปริโม เดอ ริเวร่ารัฐประหารในวันที่ 13 กันยายน 1923 และแต่งตั้งให้ปริโม เดอ ริเวร่าเป็นนายกรัฐมนตรี รัฐประหารครั้งนี้เป็นรัฐประหารครั้งสำคัญที่แตกต่างจากรัฐประหารในที่ต่างๆ คือ รัฐประหารแล้วกษัตริย์ยังคงอยู่ เพราะ รัฐประหารครั้งนี้เกิดจากดำริของกษัตริย์นั่นเอง อย่างไรก็ตาม ผ่านไป 7 ปี กษัตริย์ก็บีบบังคับให้ปริโม เดอ ริเวร่าออกจากตำแหน่งในปี 1930 จากนั้นกระแสสาธารณรัฐนิยมก็เฟื่องฟูอย่างมาก เพราะความนิยมในตัวกษัตริย์ตกลงไป เนื่องจากกษัตริย์เปิดหน้าเล่นการเมืองชัดเจน จนในปี 1931 กองทัพก็ประกาศเลิกสนับสนุนกษัตริย์ กษัตริย์อัลฟองโซที่ 13 ต้องลี้ภัย และสเปนประกาศเป็นสาธารณรัฐ [2]
ประการที่สอง ความเห็นของนักกฎหมายคนสำคัญของประเทศไทย
เกษม ศิริสัมพันธ์ เคยกล่าวไว้ในโอกาสหนึ่งว่า “มีข้อน่าคิดอีกประการหนึ่งว่าความมั่นคงและความสืบเนื่องของระบบรัฐสภาในยุคปัจจุบันสามารถเกิดขึ้นได้ในบ้านเมืองคราวนี้ ก็เป็นด้วยพระบารมีอีกเช่นกัน การพยายามก่อการปฏิวัติรัฐประหารซึ่งล้มเหลวไปถึงสองครั้งสองหน จนในที่สุดมาถึงขณะนี้ก็มีเสียงพูดกันแล้วว่าหมดสมัยของการปฏิวัติรัฐประหารกันได้แล้ว ความสำนึกเช่นนี้อุบัติขึ้นมาได้ก็คงเป็นเพราะเกิดความตระหนักว่า การเปลี่ยนแปลงทางการเมืองโดยใช้กำลังฝ่ายทหารนั้นไม่ต้องด้วยพระราชนิยม ฉะนั้นจึงเป็นช่องทางให้ประชาธิปไตยและระบบรัฐสภาได้มีโอกาสเติบโตหยั่งรากลึกในบ้านเมืองกันได้ในครั้งนี้” [3]
หลังจากคำอภิปรายนี้ผ่านพ้นไปได้ 2 ปีเศษ ก็เกิดรัฐประหาร 23 ก.พ. 1534 และ 15 ปีถัดมา ก็เกิดรัฐประหารอีกครั้งในวันที่ 19 กันยายน 2549 และ 23 ปีถัดมา ก็เกิดรัฐประหาร 22 พฤษภาคม 2557 ดังนั้น “การเปลี่ยนแปลงทางการเมืองโดยใช้กำลังฝ่ายทหารนั้นไม่ต้องด้วยพระราชนิยม” ที่เกษม ศิริสัมพันธ์ กล่าวไว้เมื่อวันที่ 3 ธันวาคม 2530 เป็นความจริงหรือไม่ และ “ไม่ต้องด้วยราชนิยม” คืออะไร?
ในขณะที่วิษณุ เครืองาม อธิบายไว้ว่า “ในประเทศไทยนั้น ถือเป็นประเพณีการเมืองตลอดมาว่า ไม่ว่าจะมีการปฏิวัติหรือรัฐประหารเกิดขึ้นครั้งใด การตรารัฐธรรมนูญขึ้นใช้บังคับใหม่จะต้องถือว่าเป็นความตกลงร่วมกันระหว่างประมุขของรัฐกับคณะผู้ก่อการปฏิวัติหรือรัฐประหารเสมอ ที่เป็นเช่นนี้น่าจะมีเหตุผล 3 ประการ
- คณะผู้ก่อการปฏิวัติ หรือรัฐประหารต้องการอาศัยพระราชอำนาจทางสังคมของพระมหากษัตริย์ เพื่อที่จะให้ประชาชนรู้สึกและเข้าใจว่าพระมหากษัตริย์ก็ทรงยินยอมด้วยตามรัฐธรรมนูญฉบับนี้แล้ว
- คณะผู้ก่อการปฏิวัติ หรือรัฐประหารต้องการอาศัยพระราชอำนาจทางการเมืองของพระมหากษัตริย์ เพื่อให้นานาประเทศรับรองรัฐบาลใหม่
- เพื่อแสดงให้เห็นว่าคณะผู้ก่อการได้ถวายพระเกียรติยกย่องและยอมรับพระมหากษัตริย์พระองค์นั้นไม่เสื่อมคลาย และต้องการให้มีสถาบันประมุขเช่นเดิมอยู่ต่อไป” [4]
ในความคิดของวิษณุ เครืองาม คณะรัฐประหารต้องการขออาศัยพระราชอำนาจทางสังคมของกษัตริย์เพื่อให้ประชาชนเข้าใจว่ากษัตริย์ก็ยอมตามคณะรัฐประหาร และให้ต่างประเทศยอมรับรัฐบาลใหม่ และแสดงให้เห็นว่าไม่ได้แตะต้องสถาบันกษัตริย์
ตรงกันข้ามกับ บวรศักดิ์ อุวรรณโณ ซึ่งอธิบายว่า “เมื่อมีการรัฐประหารเลิกรัฐธรรมนูญ ก็ต้องถือว่าอำนาจอธิปไตยที่เคยพระราชทานให้ปวงชนนั้นกลับคืนมายังพระมหากษัตริย์ผู้ทรงเป็นเจ้าของเดิมมาก่อน 24 มิถุนายน 2475… ส่วนคณะรัฐประหารไม่ใช่เจ้าของอำนาจอธิปไตย หากมีอำนาจปกครองบ้านเมืองในเวลานั้นตามความเป็นจริงเท่านั้น และเมื่อคณะรัฐประหารประสงค์จะจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ เมื่อจัดทำแล้วเสร็จ ต้องนำขึ้นทูลเกล้าฯถวายเพื่อขอให้ทรงลงพระปรมาภิไธย เมื่อลงพระปรมาภิไธยก็เท่ากับว่าพระมหากษัตริย์สละอำนาจอธิปไตยกลับคืนมาที่ประชาชนอีกครั้งหนึ่ง” [5]
ความคิดอำนาจอธิปไตยไหลย้อนกลับไปที่กษัตริย์ทุกครั้งเมื่อมีรัฐประหารของบวรศักดิ์ นอกจากไม่สอดคล้องกับหลักการประชาธิปไตยแล้ว ยังอาจส่งผลร้ายต่อสถาบันกษัตริย์ด้วย เมื่อวิธีคิดดังกล่าวยืนยันว่าภายหลังรัฐประหารแล้ว อำนาจอธิปไตยกลับไปอยู่ที่กษัตริย์เพียงลำพัง เช่นนี้ จะห้ามมิให้บุคคลทั่วไปตั้งคำถามและฉุกคิดต่อไปได้หรือไม่ว่ารัฐประหารในแต่ละครั้งเป็นไปเพื่อวัตถุประสงค์ใด?
ประการที่สาม วิธีการที่ช่วยให้พระมหากษัตริย์ไม่จำเป็นต้องลงพระปรมาภิไธยแต่งตั้งหัวหน้าคณะรัฐประหาร
ประเทศที่เป็นราชอาณาจักร ปกครองในระบอบประชาธิปไตย และพระมหากษัตริย์อยู่ใต้รัฐธรรมนูญ ต่างก็มีบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญกำหนดให้พระมหากษัตริย์มีหน้าที่ในการเคารพและพิทักษ์รัฐธรรมนูญ และต้องปฏิญาณตนว่าจะปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญ เช่น
สเปน ในมาตรา 61 “กษัตริย์ต้องปรากฏตนต่อหน้ารัฐสภาเพื่อสาบานตนว่าจะปฏิบัติหน้าที่ของตนอย่างซื่อสัตย์ ปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญและกฎหมาย เคารพสิทธิของพลเมืองและประชาคมปกครองตนเอง”
เบลเยียม ในมาตรา 91 วรรคสอง “กษัตริย์จะขึ้นครองราชย์ได้ภายหลังสาบานตนอย่างสง่าผ่าเผยต่อหน้ารัฐสภา คำสาบานมีดังนี้ “ข้าพเจ้าขอสาบานว่าจะปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญและกฎหมายของราษฎรชาวเบลเยียม รักษาเอกราชของชาติ และบูรณภาพแห่งดินแดน”
เดนมาร์ก ในมาตรา 8 “ก่อนเข้าสู่อำนาจ กษัตริย์ต้องทำคำประกาศเป็นลายลักษณ์อักษรต่อคณะรัฐมนตรีว่าจะไม่ละเมิดรัฐธรรมนูญ กษัตริย์ต้องทำคำประกาศนั้น ๒ ฉบับ ฉบับหนึ่ง ส่งมอบให้กับสภา Folketing (แปลตรงตัวได้ว่า “สภาของประชาชน”) เพื่อเก็บไว้ในหอจดหมายเหตุของรัฐสภา อีกฉบับ เก็บไว้ในหอจดหมายเหตุของราชอาณาจักร…”
นอร์เวย์ มาตรา 9 “… กษัตริย์ต้องสาบานต่อสภาผู้แทนราษฎรว่า ข้าพเจ้าขอสัญญาและสาบานว่าจะปกครองราชอาณาจักรนอร์เวย์ตามรัฐธรรมนูญและกฎหมาย…”
เนเธอร์แลนด์ ในมาตรา 32 “โดยเร็วที่สุด ภายหลังเริ่มใช้อำนาจ กษัตริย์ต้องสาบานตนอย่างสง่าผ่าเผยต่อที่ประชุมรัฐสภาอันเปิดเผยซึ่งจัดขึ้นในสถานที่ประชุมเดียวเท่านั้น คือ อัมสเตอร์ดัม พระองค์ต้องสาบานและสัญญาว่าจะจงรักภักดีต่อรัฐธรรมนูญและซื่อสัตย์ต่อการปฏิบัติหน้าที่”
กรณีของราชอาณาจักรไทยนั้น ไม่ปรากฏชัดเจนว่า พระมหากษัตริย์ ผู้เป็นประมุขของรัฐ ต้องมีหน้าที่พิทักษ์รัฐธรรมนูญหรือไม่ อย่างไรก็ตาม ความคิดดังกล่าวก็ได้รับการถกเถียงในช่วง 2475 ดังปรากฏให้เห็นจากที่นายปรีดี พนมยงค์ เคยเล่าไว้ว่า
“ในระหว่างร่างรัฐธรรมนูญฉบับ 10 ธ.ค. มีปัญหาว่าจะควรเขียนไว้ในรัฐธรรมนูญหรือไม่ว่า พระมหากษัตริย์มีหน้าที่พิทักษ์รัฐธรรมนูญ พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯจึงทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯให้พระยาพหลฯและข้าพเจ้าเข้าเฝ้าที่พระตำหนักจิตรลดา มีพระราชกระแสรับสั่งว่า รัฐธรรมนูญของหลายประเทศที่มีประมุขรัฐเป็นประธานาธิบดีนั้นเขียนไว้ว่า ประมุขแห่งรัฐมีหน้าที่พิทักษ์รักษารัฐธรรมนูญ และต้องปฏิญาณตนก่อนเข้ารับหน้าที่ว่า จะพิทักษ์รักษารัฐธรรมนูญไว้ ส่วนสยามนั้น รับสั่งว่าไม่จำเป็นต้องเขียน เพราะเมื่อพระองค์พระราชทานแล้วก็เท่ากับให้สัตยาธิษฐาน และยิ่งกว่านั้นตามพระราชประเพณีได้ทรงสัตยาธิษฐานในพิธีราชาภิเษก ข้าพเจ้ากราบทูลว่า เมื่อได้เปลี่ยนการปกครองมาเป็นราชาธิปไตยตามรัฐธรรมนูญแล้ว จะโปรดเกล้าฯสำหรับพระมหากษัตริย์องค์ต่อไปให้มีความใดเติมไว้ในพระราชสัตยาธิษฐานในพิธีราชาภิเษกบ้าง รับสั่งว่า มีความในพระราชปรารภที่ขอให้พระบรมวงศานุวงศ์สมัครสมานกับประชาราษฎร์ ในอันที่จะรักษาปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญอยู่แล้ว เจ้านายที่จะทรงเป็นพระมหากษัตริย์องค์ต่อๆไป ก็เป็นพระบรมวงศานุวงศ์ จึงมีหน้าที่พิทักษ์รัฐธรรมนูญ”
นายปรีดีฯ ยังเล่าต่อไปอีกว่า
“พระยาพหลฯกราบบังคมทูลว่า การทรงพิทักษ์รัฐธรรมนูญนั้นจะทรงกระทำอย่างไร พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯรับสั่งว่า ถ้ารัฐบาลเสนอเรื่องใดที่ขัดรัฐธรรมนูญ พระองค์ก็ส่งกลับคืนไปโดยไม่ทรงลงพระปรมาภิไธยให้ พระยาพหลฯกราบทูลต่อไปว่าคณะราษฎรเป็นห่วงว่านายทหารที่ถูกปลดกองหนุนไปจะคิดล้มล้างรัฐบาลขึ้นมาแล้วจะทูลเกล้าฯถวายรัฐธรรมนูญใหม่ของเขาให้ทรงลงพระปรมาภิไธย จะโปรดเกล้าฯอย่างไร รับสั่งว่าพระองค์จะถือว่า พวกนั้นเป็นกบฏ และในฐานะจอมทัพ พระองค์จะถือว่าพวกนั้นเป็นราชศัตรูที่ขัดพระบรมราชโองการ ถ้าพวกนั้นจะบังคับให้พระองค์ทรงลงพระปรมาภิไธย พระองค์ก็จะทรงสละราชสมบัติให้พวกเขาหาเจ้านายพระองค์อื่นลงพระปรมาภิไธยให้” [6]
นายปรีดีฯ กล่าวว่า บทบาทของพระมหากษัตริย์ในการพิทักษ์รัฐธรรมนูญถือเป็นกฎหมายประเพณีของรัฐธรรมนูญไทย
การกำหนดหน้าที่ในการพิทักษ์รัฐธรรมนูญให้แก่พระมหากษัตริย์ และการปฏิญาณตนว่าจะเคารพและพิทักษ์รัฐธรรมนูญก่อนเข้ารับตำแหน่งพระมหากษัตริย์นั้น มีประโยชน์ดังนี้
- เป็นสัญลักษณ์ชัดเจนว่า รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศ บ้านเมืองปกครองตามรัฐธรรมนูญ แม้แต่พระมหากษัตริย์ซึ่งเป็นประมุขของรัฐยังต้องปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญทุกประการ การปฏิญาณตนว่าจะเคารพรัฐธรรมนูญ แสดงให้เห็นถึงการอยู่ใต้รัฐธรรมนูญของพระมหากษัตริย์
- ป้องกันรัฐประหาร คณะรัฐประหารที่ต้องการฉีกรัฐธรรมนูญ ต้องพึงสังวรณ์ว่า พระมหากษัตริย์ผู้เป็นประมุขของประเทศ ยังต้องอยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญ การที่คณะรัฐประหารฉีกรัฐธรรมนูญ แล้วยังไปเข้าเฝ้าฯเพื่อขอให้พระมหากษัตริย์ลงพระปรมาภิไธยแต่งตั้งหัวหน้าคณะรัฐประหารหรือลงพระปรมาภิไธยประกาศใช้รัฐธรรมนูญชั่วคราวหลังรัฐประหาร ย่อมหมายความว่า คณะรัฐประหารซึ่งทำการล้มล้างรัฐธรรมนูญ กำลังบีบบังคับให้พระมหากษัตริย์ซึ่งได้ปฏิญาณตนไว้ว่าจะเคารพรัฐธรรมนูญและพิทักษ์รัฐธรรมนูญนั้น ต้องร่วมลงพระปรมาภิไธยรับรองการละเมิดรัฐธรรมนูญของคณะรัฐประหาร
- ในกรณีที่พระมหากษัตริย์มีพระปรีชาสามารถ กล้าหาญ และมีหัวใจประชาธิปไตยเต็มเปี่ยม พระมหากษัตริย์ก็อาจอ้างว่า พระองค์ในฐานะผู้พิทักษ์รัฐธรรมนูญ ไม่ยอมรับและไม่ให้ความเห็นชอบกับรัฐประหาร และประกาศว่าคณะรัฐประหารนั้นเป็นกบฏ ดังที่เคยปรากฏให้เห็นจาก กรณีของพระราชาธิบดี ฆวน คาร์ลอสที่ 1 แห่งราชอาณาจักรสเปน ที่ออกอากาศทางสถานีโทรทัศน์ เมื่อคืนวันที่ 23 กุมภาพันธ์ 1981 ประกาศไม่ยอมรับรัฐประหาร
…
ผมหวังว่าความเห็นและข้อสังเกตทั้ง 3 ประการของผมต่อข้อเสนอข้อที่ 10 ของแนวร่วมธรรมศาสตร์และการชุมนุม จะเป็นประโยชน์ต่อการอภิปรายถกเถียงอย่างสร้างสรรค์ของทุกฝ่าย เพื่อร่วมกันสรรสร้างระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข ธำรงรักษาไว้ซึ่งสถาบันพระมหากษัตริย์ ให้อยู่ใต้รัฐธรรมนูญ เคียงคู่กับประชาธิปไตย
…
[1] เกี่ยวกับบทบาทของกษัตริย์วิคเตอร์ เอ็มมานูเอล และเบนิโต้ มุสโสลินี โปรดดู คูร์สิโอ มาร์ลาปาร์เต, เท็คนิครัฐประหาร, แปลโดย จินดา จินตนเสรี, โอเดียนสโตร์, ๒๕๐๐, หน้า ๒๐๔-๒๗๓.
[2] เกี่ยวกับบทบาทของกษัตริย์อัลฟองโซที่ ๑๓ ในการสนับสนุนให้ปริโม เดอ ริเวร่าก่อการรัฐประหาร โปรดดู คูร์สิโอ มาร์ลาปาร์เต, เท็คนิครัฐประหาร, แปลโดย จินดา จินตนเสรี, โอเดียนสโตร์, ๒๕๐๐, หน้า ๑๙๑-๑๙๗.
[3] เกษม ศิริสัมพันธ์, “บทบาทของสถาบันกษัตริย์ในระบบรัฐสภา”, คำอภิปรายเรื่อง พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวกับการพัฒนาเศรษฐกิจ สังคม และการปกครอง, วันที่ ๓ ธันวาคม ๒๕๓๐ ณ หอประชุมเล็ก มธ เนื่องในสัปดาห์วิชาการจัดเฉลิมพระเกียรติในการเฉลิมพระชนม์พรรษาครบห้ารอบ, ตีพิมพ์ใน ๖๐ ปี ดร.ปรีดี เกษมทรัพย์, ๒๕๓๑, หน้า ๑๕๖. “การพยายามก่อการปฏิวัติรัฐประหารซึ่งล้มเหลวไปถึงสองครั้งสองหน” ที่เกษมกล่าวถึงนั้นคือ ความพยายามรัฐประหารในชื่อ “เมษาฮาวาย” เมื่อปี ๒๕๒๔ ครั้งหนึ่ง และ ความพยายามรัฐประหาร ๙ กันยายน ๒๕๒๘ อีกครั้งหนึ่ง
[4] วิษณุ เครืองาม, กฎหมายรัฐธรรมนูญ, นิติบรรณการ, ๒๕๓๐, หน้า ๗๙.
[5] บวรศักดิ์ อุวรรณโณ, กฎหมายมหาชน เล่ม 2, หน้า ๑๘๒-๑๘๓.
[6] ปรีดี พนมยงค์, จงพิทักษ์เจตนารมณ์ประชาธิปไตยสมบูรณ์ของวีรชน ๑๔ ตุลาคม, พิมพ์ครั้งที่ ๕, ๒๕๔๓, หน้า ๖๘-๖๙
